I OSK 291/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 445/20 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. oddalił sprzeciw P. S.A. w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez wyrażenie w związku z dokonaną oceną materiału dowodowego błędnego poglądu, że stwierdzone w sprawie uchybienia organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej; 2) art. 141 § 1 ppsa polegające na niedostatecznym uzasadnieniu i lakonicznym uznaniu, że organ drugiej instancji prawidłowo uznał potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji przy jednoczesnym braku wyjaśnienia oraz przez uznanie, że brak było podstaw do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 kpa; 3) art. 151a § 1 zd. 1 ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ drugiej instancji polegającego na niezastosowaniu art. 136 § 1 kpa i zastosowaniu art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza powyższego przepisu wskazuje na konieczność kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek zastosowania tego przepisu, tj. wystąpienie naruszenia przepisów postępowania oraz stwierdzenie uchybień w postępowaniu wyjaśniającym powodujących konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zaznaczyć, że o zakresie spraw istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej decydować będą przepisy materialne regulujące określony stosunek prawny i stanowiące podstawę wydania ewentualnej decyzji administracyjnej. W przypadku komunalizacji mienia istotne znaczenie ma art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że w toku postępowania komunalizacyjnego niezbędne jest ustalenie czy mienie, które ma być przedmiotem komunalizacji po pierwsze jest mieniem ogólnonarodowym (państwowym), po drugie do kogo należy i po trzecie czy pozostałe przepisy nie stoją na przeszkodzie jego komunalizacji. Dopiero ustalenie tych trzech okoliczności, tj. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tych trzech zakresach daje podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji komunalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył swoje postępowanie wyłącznie do ustalenia czy sporna działka stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) oraz do kogo należała. Organ ten jednocześnie nie przeanalizował i nie zbadał wystąpienia przesłanek negatywnych uniemożliwiających komunalizacjię określonego składnika mienia. Oznacza to, że o ile na gruncie pierwszych dwóch przesłanek komunalizacji można rozważać dopuszczalność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, to w odniesieniu do trzeciej przesłanki komunalizacyjnej, tj. ustalenia okoliczności wyłączających komunalizację mienia organ odwoławczy musiałby w całości przeprowadzić postępowanie wyjaśniające samodzielnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres ten, jako uregulowany przepisami prawa materialnego, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalenie istnienia pozytywnych przesłanek komunalizacyjnych oraz braku występowania przesłanek negatywnych jest kluczowe dla wyjaśnienia sprawy. Ustalenie tych przesłanek nie może być zatem przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 kpa. Nieprzeprowadzenie bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie którejkolwiek z przesłanek komunalizacyjnych przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy musi je przeprowadzić w całości w odniesieniu do takiej przesłanki. Nie dysponuje on bowiem materiałem dowodowym w zakresie takiej przesłanki, który mógłby uzupełnić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 kpa. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości w odniesieniu do jednej z przesłanek komunalizacyjnych powoduje, że sprawa ta przynajmniej w tym zakresie podlegałaby wyjaśnieniu wyłącznie w jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kpa. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). W świetle powyższych wywodów,, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez ten sąd art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151a § 1 ppsa w związku z zastosowaniem art. 138 § 2 kpa i niezastosowaniem art. 136 tej ustawy należy wskazać, że przywołany przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter wynikowy. Przepis art. 151a § 1 ppsa stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że sąd ma obowiązek zastosować ten przepis wyłącznie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Skoro zatem, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa i nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 tej ustawy, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 1 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 ppsa wskazuje na trzy elementy, które muszą się znaleźć w każdym uzasadnieniu wyroku, czyli (1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu postępowania i stanowisk stron do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, (2) prezentację stanowiska stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszej kolejności zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią oraz (3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy rozstrzygnięcia łącznie z jej wyjaśnieniem, które polegać powinno na prezentacji operacji logicznej, która doprowadziła Sąd do wyboru podstawy rozstrzygnięcia, obejmującej wytłumaczenie tego, dlaczego w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy zastosowanie będą miały przepisy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Przepis ten może zatem zostać naruszony jeżeli sposób w jaki Sąd pierwszej instancji przedstawił swoją ocenę stanu faktycznego skutkować może uzasadnionym z tego powodu podejrzeniem ograniczenia kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych dowodów tego postępowania bądź uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania wszystkich spornych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1901/20). Analizowany pod tym kątem zaskarżony wyrok spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w nim bowiem na podstawie określonych przepisów, dlaczego uznał, że postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie nie mogło zostać uzupełnione na podstawie art. 136 kpa i dlaczego zaskarżona decyzja została prawidłowo wydana w warunkach określonych w art. 138 § 2 kpa. Fakt zwięzłości uzasadnienia nie może stanowić w tym miejscu o skuteczności zarzutu naruszenia analizowanego przepisu. Zaskarżony wyrok pozwala bowiem na stwierdzenie, że rozpoznane zostały wszystkie elementy niezbędne do ustalenia poprawności zaskarżonej decyzji, a treść uzasadnienia prawnego pozwala na przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, orzekł jak w sentencji.