II SA/Łd 536/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. R. i P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy oddala skargę. - Pismem z dnia 26 stycznia 2007 roku K. R. i P. R. zgłosili zamiar ustawienia dwóch drewnianych altan o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce o nr ew. 166/4 w W. przy ul. A 8a. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na K. R. i P. R. obowiązek uzupełnienia powyższego zgłoszenia o szkice i rysunki dokumentujące zgodność rozwiązań projektowych (w tym usytuowania obiektów) z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 22 września 2000 roku Nr XXVII/174/00 w sprawie uchwalenia zmiany miejskiego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru ulic: W., A, K. oraz o brakujące załączniki wymienione w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w terminie do dnia 20 lutego 2007 roku, pod rygorem wniesienia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji. W dniu 20 lutego 2007 roku K. R. i P. R. złożyli w siedzibie organu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkice planowanych altan wraz z mapą zaznaczającą ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 30 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy dwóch altan o powierzchni 25 m2 na działce o nr ew. 166/4 w obrębie 4, miasto W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projektowane obiekty (altany) nie spełniają wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu i w myśl art. 30 ust 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu. Od powyższej decyzji K. R. i P. R. wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwołujący się wskazali na naruszenie art. 30 ust 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania strony powołując się na treść art. 30 ust 5 Prawa budowlanego podniosły, iż termin do wniesienia sprzeciwu przez organ upłynął w dniu 26 lutego 2007 roku, a decyzja w przedmiocie sprzeciwu od planowanego przez nich zamierzenia inwestycyjnego została im doręczona w dniu 5 marca 2007 roku. K. R. i P. R. powołując się na wskazane w odwołaniu orzecznictwo sądów administracyjnych nadmienili, iż termin określony w art. 30 ust 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji i obejmuje także doręczenie decyzji stronie. Zaskarżona decyzja Starosty [...], jako wydana po upływie terminu określonego w art. 30 ust 5 Prawa budowlanego, zdaniem stron, jest zatem niezgodna z prawem, gdyż wraz z upływem terminu organ utracił kompetencję do działania w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przedmiot zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego stron stanowią dwie altany drewniane o powierzchni 25m2. Ze znajdujących się w aktach sprawy rysunków przedstawiających przyszłe obiekty wynika, iż obiekty te stanowią dwa o nie znanej funkcji budynki konstrukcji drewnianej. Zdaniem Wojewody [...] obiekty przedstawione w zgłoszeniu nie są altanami, nie znany jest cel ustawienia przedmiotowych obiektów, co utrudnia dokonanie oceny ich zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana przez organ I instancji sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego odwołujących się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie została dostatecznie uzasadniona. Natomiast brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z planu uniemożliwia ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących nie doręczenia zaskarżonej decyzji w terminie określonym w art. 30 ust 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu nie doręczenie decyzji w zakreślonym terminie było spowodowane niemożnością jej doręczenia ze względu na nieobecność jej adresatów w domu. W dniu 20 kwietnia 2007 roku K. R. i P. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 39, 44, 110 i 138 § 2 kpa oraz art. 30 ust 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi K. R. i P. R. podnieśli, iż termin, w którym organ miał możliwość wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 26 lutego 2007 roku, a decyzja organu I instancji zawierająca sprzeciw została im doręczona w dniu 5 marca 2007 roku. Powołując się na zaprezentowane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wyjaśnili, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem, gdyż została wydana z uchybieniem terminu określonego w art. 30 ust 5 Prawa budowlanego. Skarżący nie podzielili stanowiska Wojewody [...] związanego z niemożnością doręczenia im decyzji organu I instancji. Zdaniem stron wraz z chwilą upływu przepisanego terminu Starosta [...] stracił kompetencję do działania w sprawie. Wobec czego organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem upływ ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu pozbawił Starostę [...] prawa do wydania decyzji w tym przedmiocie i w tej sytuacji jedynym właściwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, iż decyzja zawierająca sprzeciw od zamierzenia inwestycyjnego skarżących została wydana i nadana w przepisanym terminie, natomiast w momencie jej faktycznego doręczenia stronom zakomunikowano o podjętym przez organ rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd w postępowaniu administracyjnym bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej powoływanej jako PB bądź Prawo Budowlane). Spór między stroną a organem dotyczy terminu, w jakim organy administracji architektoniczno – budowlanej mogą skutecznie wnieść sprzeciw do zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5 Prawa Budowlanego. Z przepisu tego wynika, iż organ może wnieść - w drodze decyzji – sprzeciw w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż termin zakreślony organowi w powołanym przepisie jest terminem prawa materialnego, stosuje się do niego ogólne reguły terminów prawa materialnego. Oznacza to, iż termin ten nie może zostać przedłużony, nie stosuje się w tym przypadku instytucji przywrócenia terminu. Oznacza to również, iż dla jego zachowania organ winien przystąpić do badania, czy zgłoszenie odpowiada prawu i nie zawiera braków niezwłocznie po wpłynięciu sprawy, aby zmieścić się w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Jest on bowiem stosunkowo krótki, co zapewne jest konsekwencją przyjęcia uproszczonego trybu postępowania zgłoszeniowego. Nie oznacza to jednak, iż zawsze i bezwzględnie z upływem trzydziestu dni od zgłoszenia kończy się możliwość wniesienia sprzeciwu. W sytuacji bowiem, gdy organ oceni zgłoszenie jako niekompletne, postanowieniem wzywa stronę do uzupełnienia brakujących dokumentów, zakreślając termin wykonania obowiązku. Nieuzupełnienie w terminie braków obliguje organ do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 2 , zd.3 PB). Termin do uzupełnienia braków winien zostać zakreślony w sposób realnie umożliwiający jego wykonanie. Powstaje pytanie, czy w czasie danym stronie na uzupełnienie dokumentacji, biegnie termin do wniesienia sprzeciwu. Otóż zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę termin ten wówczas nie biegnie. Po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie organ ma ponownie trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Zatem wezwanie strony do uzupełnienia skutkuje przerwaniem biegu terminu zakreślonego w art. 30 ust. 5 zd.3 PB. Termin, który rozpoczął bieg z chwilą wszczęcia postępowania, przerywa bieg na skutek żądania uzupełnienia zgłoszenia. Po upływie terminu, zakreślonego stronie na wykonanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 PB , w ciągu trzydziestu dni organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie albo, nie wydając decyzji w tym terminie, milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 roku II OSK 956/05, Lex nr 229283, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 roku II OSK 593/05 Lex nr 194032, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2006 roku VII SA/Wa Lex nr 206497). Przyjmując koncepcję przerwania czy też zawieszenia biegu terminu z art. 30 ust 5 zd.3 nie sposób jednak zgodzić się z poglądem, iż przepis art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 61 i 64 k.p.a. Termin określony w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, zaś powołane przepisy k.p.a. regulują procesowe kwestie związane z wszczęciem postępowania, przepisy te zatem należą do odmiennych reżimów i regulują odmienne kwestie. W szczególności przepis art. 30 ust.5 PB nie odnosi się do kwestii doręczenia decyzji, stanowi jedynie, iż organ może wnieść sprzeciw w drodze decyzji w terminie 30. dni. Kwestii doręczenia decyzji prawo budowlane nie reguluje w ogóle, zatem zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby przyjąć za skarżącymi, iż termin 30 dni, dany organowi na wniesienie sprzeciwu jest terminem nie na wydanie decyzji (załatwienie sprawy) a jej doręczenie zainteresowanym, oznaczałoby to w istocie znaczne jego skrócenie, bowiem organ musiałby od danego mu czasu odliczyć czas na dotarcie przesyłki do adresata, zapewne wraz z ewentualnym awizem. Załatwienie sprawy byłoby więc często nierealne. Oznaczałoby to bądź fikcyjną kontrolę nad prawidłowością zgłoszenia bądź nadmierne, "z ostrożności" wnoszenie sprzeciwu. Na taką interpretację zdaniem sądu nie zezwala ani literalna ani celowościowa wykładnia unormowania zawartego z art. 30 ust.5 zd.3 PB. Z literalnej wykładni wynika bowiem wprost, iż termin 30 dni jest terminem na wniesienie w formie decyzji sprzeciwu, to jest na wydanie decyzji. Również wykładnia celowościowa nie przemawia za takim rozwiązaniem. Eliminując bowiem z trybu zgłoszeniowego uciążliwości związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę, upraszczając wymaganą dokumentację, uwalniając organ od wydawania decyzji w razie pozytywnej oceny wniosku, ustawodawca nie zwolnił jednak organu od kontroli legalności dokonanego zgłoszenia. Należy założyć, że ustawodawca zakreślił realny czas na rozparzenie wniosku. Wliczanie w ten czas jeszcze czasu dotarcia rozstrzygnięcie do adresata niweczyłoby ten zamiar. Brak przesłanek do przyjęcia, iż w przypadku art. 30 ust.5 zd.3 PB ogólne reguły postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Reasumując powyższe rozważania w ocenie sądu organ I instancji nie uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu, bowiem decyzja o sprzeciwie została wydana z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 30 ust.5 zdanie 3 Prawa Budowlanego. Termin do uzupełnienia dokumentacji upłynął z dniem 20.02., zaś decyzja została wydana [...]. Również casus skarżących przemawia przyjęciem tezy, iż organ ma 30 dni na wydanie decyzji o sprzeciwie a nie na jej doręczenie. Skarżący bowiem odebrali przesyłkę dopiero po jej dwukrotnym awizowaniu, a więc po dwóch tygodniach od wydania decyzji. Natomiast odnosząc się do okoliczności, które spowodowały uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzić należy, iż stanowisko organu odwoławczego zasługuje na aprobatę. Wojewoda [...] trafnie zarzucił niewyjaśnienie charakteru zgłoszonej inwestycji. Jak zauważył organ odwoławczy, przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "altana" i odwołując się do wyjaśnień słownikowych stwierdził, iż obiekty przedstawione w zgłoszeniu skarżących to, nie będące altanami, budynki konstrukcji drewnianej o nieznanej funkcji. Należy zgodzić się z oceną Wojewody, iż okoliczności te wymagają szczegółowego, wyczerpującego wyjaśnienia. Mają bowiem fundamentalne znaczenie dla oceny, czy zgłoszona inwestycja podlega reżimowi zgłoszenia czy może pozwolenia na budowę, która to ocena należy do organu, przed którym wszczęto postępowanie. Stanowi to przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji (art. 138 §2 k.p.a.). Trafnie też organ odwoławczy zauważył naruszenie art. 107 § 3 kpa przez organ I instancji poprzez nieuzasadnienie zarzutu niezgodności zamierzenia inwestycyjnego skarżących z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie pozwala na prawidłową ocenę dokonanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżących podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.