II SA/Łd 537/14

Dnia 6 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Rejonowego w B. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w P. na rzecz S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Prokurator Okręgowy w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. M., utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego w B. z dnia [...], nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco: S. M. pismem z dnia 9 lutego 2014r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii orzeczenia kończącego prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w B. postępowanie przygotowawcze w sprawie o sygn. akt: [...]. Prokurator Rejonowy w B. decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji uznając, iż żądany dokument stanowiący informację publiczną nie może być udostępniony z uwagi na przepis szczególny, czyli regulację art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.ip."). Powyższą decyzję w drodze odwołania zakwestionował S. M. podnosząc, iż stanowisko organu nie znajduje poparcia w żadnym dowodzie i jako takie nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem autora odwołania, decyzja narusza prawo i ogranicza jego konstytucyjne uprawnienia. Prokuratur Okręgowy w P. uznał, iż odwołanie S. M. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu II instancji, bezsporne jest to, iż objęty wnioskiem dokument urzędowy Prokuratury Rejonowej w B. stanowi informację publiczną. Powołując się na regulację art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Prokurator wskazał, iż przepisy tej ustawy nie mogą naruszać i nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do danych będących informacjami publicznymi. W myśl zaś art. 5 ust. 1 u.d.ip., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.ip. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z tym, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak dostrzegł organ II instancji, odwołujący nie należy do kręgu osób uprawnionych – na podstawie przepisów procedury karnej – do dostępu do akt sprawy karnej, w której składały doniesienia inne osoby fizyczne, nie będące osobami pełniącymi funkcje publiczne. Informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach, w tym przypadku w sprawach dotyczących przestępstw, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej. Jeżeli żądna informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot nie będący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy u.d.ip.. Dalej Prokurator powołując się na ustanowione w art. 5 u.d.ip. ograniczenia, w tym w szczególności ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, podzielił pogląd organu pierwszej instancji podkreślając, iż kategorię dóbr osobistych, wymienionych w Konstytucji RP i przepisach rangi ustawy przykładowo (np. art. 23 Kodeksu cywilnego), których katalog nie jest ustawowo zamknięty ani definiowany, stanowią wartości niematerialne, ujmowane jako stany ze sfery psychicznej, duchowej człowieka, choćby odnoszące się do materialnych stanów rzeczy (jak np. nietykalność cielesna, mir domowy, tajemnica korespondencji), lub do informacji o człowieku, w tym indywidualizujących osobę (np. nazwisko, pseudonim, wizerunek, stan cywilny) powszechnie w społeczeństwie akceptowane i podlegające ochronie prawnej. Kategoria dóbr osobistych jest zatem znacznie szersza, niż zamknięty katalog danych osobowych objęty zbiorami danych przewidzianymi w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wobec tego informacja o statusie osoby w postępowaniu karnym, a więc informacja czy osoba ta jest pokrzywdzonym, podejrzanym, oskarżonym czy też świadkiem, jak również informacja o sposobie zakończenia postępowania prowadzonego z jej inicjatywy przez organa ścigania stanowi element dobra osobistego, jakim jest prawo do prywatności. Odwołujący podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe stron, których akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych norm. Ujawnienie treści dokumentu wnioskowanego przez S. M. stanowiłoby – w ocenie Prokuratora Okręgowego – naruszenie sfery prywatności tych osób. W konkluzji organ II instancji wskazał, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie może stwarzać uprawnień dla osób fizycznych, czy też podmiotów zbiorowych, których realizacja naruszałaby prawo do godności, prywatności i dobrego imienia innych osób. W skardze do sądu administracyjnego S. M. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji powtórzył argument odwołania, iż odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji nie została poparta żadnym dowodem, a przypuszczenie organu nie może stanowić uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia. Nadużyciem w ocenie autora skargi jest także twierdzenie, iż skoro zna on sygnaturę sprawy prowadzonej przez prokuraturę w B., to uzyskanie nawet zanonimizowanej treści dokumentów z tej sprawy, nie uchroni stron postępowania przed naruszeniem prawa do prywatności. Skarżący wskazał nadto, że wcześniej występował o udostępnienie całych akt postępowania przygotowawczego ale wówczas sąd administracyjny uznał, że całe akta postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej. Aktualnie gdy wskazał sygnaturę tych akt i konkretne postanowienie wydane w tym postępowaniu, to zarzuca mu się, że może też znać uczestników postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej wydana na podstawie przepisu art. 16 u.d.ip.. Informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.ip.. Ustrojodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał – w art. 61 ust. 4 Konstytucji R.P. – iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z nich jest u.d.ip., która jednak nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 u.d.ip. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w ograniczonym zakresie, w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informacje publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.ip., a tym samym dla prawidłowego załatwienia zgłoszonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie takiej informacji, winny znaleźć zastosowanie przepisy u.d.ip.. Nie budzi także wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Jak już powyżej wskazano, art. 1 ust. 2 u.d.ip., wskazuje, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodzić się należy z organem, iż jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), gdzie w art. 6 ust. 1 i 2 wskazuje się, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest zaś osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Jednocześnie w myśl art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1 u.d.ip., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle powyższych regulacji przyjąć należy, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartej w aktach karnego postępowania przygotowawczego winien rozważyć, czy okoliczności sprawy karnej, a w szczególności charakter zarzucanego czynu – nawet po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych – nie wymaga jeszcze dalej idącego ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby bądź osób uczestniczących w postępowaniu karnym. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 933/11; oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 967/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie organ winien jednak mieć świadomość, iż ustrojodawca, formułując w art. 61 Konstytucji R.P. zasadę "prawa do informacji publicznej", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003r., w sprawie o sygn. akt II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy organy prokuratury zdecydowały o potrzebie ochrony prywatności osób uczestniczących w postępowaniu karnym. Możliwość rozstrzygnięcia sprawy decyzją wydaną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej jako "K.p.a." (art. 16 ust. 2 u.d.ip.) oznacza konieczność stosowania się do zasad tegoż postępowania. Jedną z podstawowych jest zasada prawdy materialnej stanowiąca, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Łączy się z nią zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Obie te zasady zostały w sposób jaskrawy naruszone w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie można odnaleźć jakiejkolwiek informacji, odnoszącej się do okoliczności konkretnego postępowania, świadczącej o potrzebie wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Tym samym wydane rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem procesu subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy do określonej normy prawa. Okoliczność, iż istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca postawą do tego aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza, iż można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy. Możliwość zastosowania określonej normy prawnej jest procesem myślowym, którego podstawą jest zebranie i ocena okoliczności istotnych z punktu widzenia konkretnego postępowania, inicjowanego i zakreślanego najczęściej treścią żądania (wniosku). Jeśli natomiast z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie można dowiedzieć się tak podstawowych informacji, jak chociażby jakiego czynu zabronionego tyczyło prowadzone postępowanie przygotowawcze i co było przyczyną jego umorzenia, to nie sposób mówić o jakimkolwiek zebraniu i rozpatrzeniu okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, a więc odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej. Zaskarżona do sądu decyzja jest więc niemożliwa do weryfikacji z punktu widzenia kryteriów legalności. W istocie bowiem nie wiadomo nie tylko tego, jakie konkretne okoliczności sprawy karnej determinują konieczność wyłączenia dostępu do informacji publicznych, ale i dlaczego anonimizacja danych wrażliwych znajdujących się w żądanej informacji byłaby niewystarczająca z punktu widzenia ochrony prywatności. Stanowi to naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., a samo uzasadnienie kwestionowanych decyzji – poprzez brak wskazania faktów, na których organ się oparł – narusza art. 107 § 3 K.p.a.. Abstrakcyjnie – z punktu widzenia okoliczności, które mogą uzasadniać odmowę dostępu do informacji publicznej – brzmi tłumaczenie organu, iż skarżący, skoro zna sygnaturę akt sprawy, to żądanie dostępu do informacji publicznej będzie służyło jego "doinformowaniu". Po pierwsze powyższe stanowisko prokuratury nie jest oparte na żadnym sprawdzalnym dowodzie, który zostałby przeprowadzony w trakcie kontrolowanego postępowania. Po drugie zaś, nawet jeśli skarżący z innych źródeł poznał okoliczności prowadzonego postępowania przygotowawczego, a okoliczności te nie stanowią informacji niejawnych, do których nie powinien mieć dostępu, to nie jest rolą organów państwa ingerowanie w to, jak wiele tego typu informacji posiada obywatel i czy potrafi je wykorzystać do "rozkodowania" zanonimizowanych informacji publicznych. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby (art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych), to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. W realiach niniejszej sprawy – z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych – nie można jednak przekonywująco odpowiedzieć nas pytanie czy taki zabieg będzie wystarczający dla ochrony prywatności osób biorących udział w postępowaniu karnym. Taki sposób argumentowania odmowy dostępu do informacji publicznych, jaki zaprezentowały organy prokuratury w niniejszej sprawie, prowadziłby w istocie do wyłączenia jawności informacji publicznych wszędzie tam gdzie możliwość naruszenia prywatności osoby lub tajemnicy przedsiębiorcy – przy okazji udostępniania informacji publicznej – miałoby nawet charakter wyłącznie hipotetyczny, i mogłoby nastąpić po wystąpieniu pewnych okoliczności, trudnych bądź wręcz niemożliwych do przewidzenia przez podmiot udostępniający zanonimizowaną informacje publiczną. Odwróciłoby to zasadę dostępu do informacji publicznej w wyjątek. Takie argumentowanie – o czym była już mowa powyżej – nie jest możliwe do akceptacji z punktu widzenia treści art. 61 Konstytucji R.P.. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy obu instancji wydając kwestionowane decyzje naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. ms.