II SA/Łd 540/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. /a.tp. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – w skrócie: "k.p.a." – art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – powoływanej jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z [...] r., nr [...], o odmowie przyznania M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad prababcią A.K. w okresie od marca 2021 r. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji pełnomocnik M.P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. i w związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie M.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że 11 marca 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M.P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad prababcią - A.K. (ur. [...] września 1931 r.), która to zgodnie z treścią wypisu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 1998 r., nr akt [...], została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji trwale, która powstała od 22 kwietnia 1998 r. Dalej organ II instancji stwierdził, że M.P., zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j . Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) – dalej: "k.r.o." - jest krewnym III stopnia w linii prostej A.K., na którym ciąży obowiązek alimentacji w kolejności wskazanej w art. 128 tej samej ustawy. Jak wynika z oświadczenia z 29 stycznia 2020 r., M.P. nie pracuje, nie jest zarejestrowana w PUP, nie pobiera żadnych świadczeń z ZUS ani KRUS, nie prowadzi działalności gospodarczej. Opiekuje się prababcią (mąż nie żyje), która pobiera emeryturę z ZUS, matka strony (wnuczka prababci - ma orzeczenie o niepełnosprawności) mieszka razem z nią i prababcią. A. K. (prababcia) ma dwoje dzieci: córkę – M.D., która pobiera emeryturę i syna – I. K., który jest zatrudniony. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności dzieciom A.K., bowiem ustawodawca w art. 17 ust. 1a u.ś.r., choć mówi o osobach, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem odwołuje się wyraźnie do instytucji obowiązku alimentacyjnego jako całości, uregulowanego w Dziale III Tytułu II Kodeksu, to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że osobom innym niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie po spełnieniu przesłanek w tej normie wymienionych. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem skierowanym do kogokolwiek z rodziny, lecz jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla zamkniętego katalogu członków rodziny, zakreślonego ramami art. 128 w związku z art 129 i 132 k.r.o. i w ustalonej przez ustawodawcę kolejności. Nie ma przy tym możliwości ani poszerzania zakresu podmiotowego zobowiązanych, ani zmiany porządku kolejności nabywania uprawnienia przez poszczególnych krewnych osoby potrzebującej pomocy, ponieważ to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane przedmiotowe świadczenie, lecz decyduje o tym przepis prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że M.P. - prawnuczka A.K. nie jest jedyną krewną ww. Jak wynika z materiału dowodowego, są inne osoby, nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a spokrewnione z A.K. w I stopniu w linii prostej (dzieci A.K.), które to w pierwszym rzędzie winny wywiązać się z obowiązku nałożonego art. 128 k.r.o. i którym to w pierwszej kolejności przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podkreśliło, że okoliczność podejmowania przez nie zatrudnienia bądź otrzymywanie emerytury (i brak możliwości sprawowania opieki nad matką) nie wpływa w żaden sposób na możliwość przyznania stronie wnioskowanego świadczenia w oparciu o treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. rodzinnych w przypadku, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ II instancji podkreślił na koniec, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt T K 38/13, na dzień orzekania pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie, bowiem strona nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikających z treści art. 17 u.ś.r. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła pełnomocnik M.P., zarzucając naruszenie prawa procesowego: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1a punkt 2 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność posiadania przez A.K. dwójki dzieci stanowi kryterium negatywne dla przyznania świadczenia, a konsekwencji błędne uznanie, że fakt istnienia obowiązku alimentacyjnego dzieci względem matki ma istotne znaczenie dla oceny wniosku złożonego przez jej prawnuczkę. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że obowiązek alimentacyjny ciążący na dzieciach A.K. jest w przedmiotowej sprawie po pierwsze nieistotny dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie - z uwagi na rozproszenie członków rodziny, brak kontaktu, wybory życiowe i potencjalny brak możliwości egzekwowania od I.K. i M. D. jakichkolwiek świadczeń tytułem alimentów przesądza o konieczności faktycznego sprawowania opieki nad A. K. przez M. P., czyniąc ją uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej stanowisko Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie. Decydujące znaczenie ma w tym zakresie przepis art. 17 ust. 1a punkt 2 u.ś.r. Wyrażenie "nie ma" odnosi się do stanu nieobecności M. D. i I.K. Oboje nie utrzymują kontaktu z matką i nie wyrażają zamiaru spełniania wobec niej w jakikolwiek sposób obowiązku alimentacyjnego. A. K. zajmuje się w świetle powyższego M. P. Zdaniem pełnomocnika skarżącej ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych i konieczność objęcia ochroną oraz pomocą osób jej potrzebujących. Możliwość funkcjonalnej i systemowej interpretacji norm wynikających z art. 17 u.ś.r. stanowi uprawnienie i obowiązek organu. Wydawane rozstrzygnięcia nie mogą niweczyć celów ustawy, dla których weszła w życie. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób uznać uzasadnienia organu w tym zakresie za prawidłowe. Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżącej, nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. A. K. wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca nie może podjąć dodatkowego choćby dorywczego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Organ II instancji nie naruszył bowiem ani przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i nie naruszył prawa procesowego w istotny sposób, a zwłaszcza przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie organ uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną prababcią, przy czym uprawnienie skarżącej do wnioskowanego świadczenia może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z art. 129 § 1 tej ustawy wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei art. 132 powołanej ustawy stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jej sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych, czyli dostarczaniu przez osoby zobowiązane do alimentacji środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. W wyroku z 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu.". Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 338/21 wskazano, że: "Jeżeli najbliżsi krewni powierzają opiekę nad swoim bliskim osobie niezobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to oni, jako osoby zobowiązane do alimentacji, a nie Skarb Państwa, winni zrekompensować utratę zarobków opiekunowi." – orzeczenia dostępne w CBOSA. W niniejszej sprawie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zaistniałyby, gdyby dzieci A.K. i w sposób obiektywny nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Natomiast argumenty wykonywania zatrudnienia przez syna (I.K.) wymagającej opieki prababci skarżącej oraz pobierania emerytury przez jej córkę (M.D.) nie stanowią zdaniem Sądu obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że dzieci nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Skoro bowiem dzieci A.K. żyją, nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedno z nich pozostaje czynne zawodowo, a drugie jest na emeryturze to już te okolicznością były wystarczające do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, o czym trafnie orzekł organ. Z woli ustawodawcy istnieje bowiem zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności w sytuacji istnienia osób zobowiązanych w pierwszej kolejności i dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie takiego obowiązku przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, na co wskazują sądy administracyjne, umożliwiałoby przyznanie świadczenia prawnuczce. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdy w relacji rodzinnej, znajdują się osoby zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych przed skarżącą. Podkreślić należy, że przepisy art. 17 ustawy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. A zatem organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Na marginesie wskazać jedynie wypada, że nie ma w sprawie żadnego znaczenia, że skarżącej został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną prababcią A.K., albowiem w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest uzależnione od stopnia pokrewieństwa z osobą wymagającą opieki. Wystarczy, że osoba sprawująca opiekę należy do krewnych zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wśród przepisów art. 16a u.ś.r. brak jest odpowiednika przepisu art. 17 ust. 1a ustawy. Z kolei przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwala natomiast na wybór jednego z opisanych w tym przepisie świadczeń pod warunkiem, że dana osoba uprawniona jest do więcej niż jednego z nich. Tymczasem, jak już to zostało podkreślone, skarżąca aktualnie nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co oznacza, że nie zachodzi w tej sytuacji zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc