II SA/Łd 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.B. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", stwierdził, że zażalenie B.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...], ustalające jej opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z dobudową balkonu, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 25 (dz. nr 191, obręb [...]), zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, odwołując się uprzednio do treści art. 141 § 2, art. 57 § 1i art. 44 k.p.a., stwierdził, że z adnotacji pracownika urzędu pocztowego wynika, iż przesyłkę skierowaną do radcy prawnego M.P. - pełnomocnika skarżącej zawierającą postanowienie z dnia [...] nr [...] awizowano po raz pierwszy w dniu 2 lutego 2018 r., a po raz drugi w dniu 13 lutego 2018 r. Adresat nie odebrał przedmiotowego postanowienia w terminie 14 dni przechowywania na poczcie, licząc od pierwszego awizowania przesyłki. W ocenie organu przesyłka była awizowana zgodnie z przepisami art. 44 k.p.a., a stronie umożliwiono jej odbiór w terminie określonym w tych przepisach. Kierując się tymi ustaleniami organ odwoławczy uznał, że zawierająca przedmiotowe postanowienie przesyłka awizowana po raz pierwszy w dniu 2 lutego 2018 r. została skutecznie doręczona w dniu 16 lutego 2018 r. Ostatnim zatem dniem 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia był dzień 22 lutego 2018 r., przy czym dzień ten nie był dniem wolnym od pracy. Organ dodał przy tym, że przedmiotowa przesyłka nie została odebrana w Urzędzie Pocztowym i została zwrócona do nadawcy, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 lutego 2018 r. stawiła się w siedzibie organu I instancji skarżąca, gdzie wydano jej kserokopię m.in. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Następnie skarżąca wniosła zażalenie za pośrednictwem B w dniu 27 lutego 2018 r., tymczasem termin na wniesienie zażalenia upływał w dniu 22 lutego 2018 r. Skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 141 § 2 k.p.a., oraz w pouczeniu zawartym w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto wraz z wniesieniem zażalenia nie złożyła prośby o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że zażalenie B.K. zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B.K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 44 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie pełnomocnikowi skarżącej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nastąpiło zgodnie z przepisami, pomimo tego, że osoba doręczająca - pracownik operatora pocztowego, nie dokonała powtórnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru; - art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżąca złożyła zażalenie z uchybieniem terminu z art. 141 § 2 k.p.a. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieprawidłowego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Stwierdził przy tym, że wbrew obowiązującym przepisom nie otrzymał drugiego zawiadomienia o awizacji przesyłki. Jego zdaniem, listonosz - pracownik B S.A., obsługujący rejon pocztowy, do którego należy ul. C 19 w Ł., wbrew twierdzeniom organu, w dniu 13 lutego 2018 r. nie pozostawił pod ww. adresem powtórnego awizo adresowanej do niego przesyłki poleconej. Nie została ona umieszczona w skrzynce na listy, która znajduje się na nieruchomości przy ul. C 19 w Ł. Tym samym naraził pełnomocnika skarżącej na negatywną ocenę jego pracy, co może spowodować znaczną szkodę po jego stronie. Ponadto wskazał, że o fakcie powtórnego awizowania przesyłki pełnomocnik skarżącej powziął informację po zapoznaniu się z zaskarżonym postanowieniem organu. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2018 r. złożył za pośrednictwem witryny internetowej B S.A. skargę na nierzetelnego listonosza, który nie pozostawił drugiego awizo na ww. nieruchomości. Drugie awizo do adresata nigdy nie dotarło i nie miał on możliwości podjęcia stosownych działań zmierzających do odebrania przesyłki. Jako dowód pełnomocnik załączył wydruk zgłoszenia skargi oraz wiadomości e-mail z dnia 23 kwietnia 2018 r. W jego ocenie, w opisanych okolicznościach sprawy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające organowi na skorzystanie z dobrodziejstwa tzw. fikcji doręczenia przesyłki adresatowi. Należało zatem uznać, że zażalenie wniesione w dniu 27 lutego 2018 r. zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] stwierdzające, że zażalenie skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dodać przy tym należy, że powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń, o czym stanowi art. 144 k.p.a. Zażalenie zaś, stosowanie do art. 141 § 2 k.p.a., wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Na tle powołanego art. 134 k.p.a. ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, powinno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (vide: np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2018 r., II SA/Sz 930/18, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma art. 44 k.p.a., stanowiący w § 1 pkt 1, że w razie niemożności doręczenia pisma, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, przechowuje on pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2 powołanego artykułu). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki przez adresata w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W przypadku nieodebrania przesyłki pomimo dwukrotnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce operatora pocztowego, zgodnie z § 4 tego artykułu doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, liczonego od dnia pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (awizowania), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby uznać prawidłowość doręczenia przesyłki w trybie powołanego przepisu art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a. muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że przesyłka została doręczona prawidłowo (vide: np. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2015r., II GSK 2893/14, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się powyższymi przesłankami, Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art.134 k.p.a. i na jego podstawie przedwcześnie stwierdził, że zażalenie skarżącej na wskazane powyżej postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Wydaniu tego postanowienia nie towarzyszyła bowiem wnikliwa analiza okoliczności niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza organ nie dokonał należytej oceny kwestii dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do pełnomocnika skarżącej. W szczególności zastrzeżenia Sądu w tym względzie budzi prawidłowość stwierdzenia, iż miało miejsce powtórne awizowanie tej przesyłki. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie bezspornie przyjął, iż fakt drugiej awizacji przesyłki wynika z adnotacji pracownika urzędu pocztowego (brak podpisu na kopercie przy stemplu: "awizo powtórne"). Dodatkowo organ błędnie przyjął, że upływ terminu do wniesienia zażalenia na wskazane postanowienie (wobec pierwszej awizacji w dniu 2 lutego 2018 r.) nastąpił w dniu 22 lutego 2018 r., bowiem upływ 7-dniowego terminu w tej sytuacji nastąpił w dniu 23 lutego 2018 r. O ile można przyjąć, że ta druga dodatkowo stwierdzona nieprawidłowość działania organu nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, o tyle kwestia prawidłowości owego powtórnego awizowania przedmiotowej przesyłki ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy miało miejsce skuteczne doręczenie owego postanowienia organu I instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku. Dokona zatem wnikliwej analizy wskazanych powyżej kwestii, a ponadto odniesie się również do twierdzeń pełnomocnika skarżącej i przywołanej przez niego reklamacji dotyczącej pracy listonosza obsługującego określony w skardze rejon pocztowy, a po jej dokonaniu podejmie właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych względów Sąd, podzielając zarzuty skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę 580 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł) i kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł). k.ż.