II SA/Łd 542/07

Dnia 20 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 roku sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. 1 ust. 1, oraz art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wybudowania ogrodzenia pomiędzy posesjami zlokalizowanymi przy ul. A Nr [...] i [...] w B. z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Na wniosek S. M. właściciela sąsiedniej posesji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości wybudowania ogrodzenia pomiędzy posesjami zlokalizowanymi przy ul. A nr [...] i nr [...] w B., którego właścicielami są D. J. i R. J. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało z pełnych płyt betonowych o wysokości 1,8 m. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia. Z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, po rozpatrzeniu odwołania S. M., decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 7. lutego 2007 r. przeprowadzono kolejne oględziny na terenie posesji przy ul. A, podczas których ustalono, iż przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane zostało pomiędzy posesjami S. M., a posesją D. J. i R. J. Wykonane zostało z pełnych płyt betonowych o wysokości 1,8 m. Ustalono również, iż w sąsiedztwie ogrodzenia betonowego w odległości 10 cm na odcinku 18,85 m usytuowane jest stare ogrodzenie z siatki ogrodzeniowej montowanej do stalowych słupków na betonowej podmurówce, którego właścicielem jest wnioskodawca. W trakcie powyższej kontroli dokonano także pomiarów odległości miejsc, w których sieć gazownicza przecina ogrodzenie z płyt betonowych. Pierwsza odległość do punktu przecięcia sieci z płotem liczona od punktu wskazanego przez D. J. i R. J. wyniosła 3,60 m, a druga 13,60 m. Betonowe słupki, które stanowią konstrukcję nośną płotu usytuowane zostały odpowiednio w odległościach 2,30 m, 4,40 m oraz 12,60 m i 14,70 m. Słupki betonowe ogrodzenia zlokalizowane zostały w odległościach większych niż 50 cm od miejsc przecięcia sieci gazowej, co potwierdziła mapa geodezyjna, która została załączona do akt sprawy przez A Spółkę wraz z pismem w dniu 5. stycznia 2006 r. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wybudowania ogrodzenia pomiędzy posesjami zlokalizowanymi przy ul. A Nr [...] i [...] w B. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji pismem z dnia 13. marca 2007 r. odwołanie złożyła U. Z., która zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, wniosła o jej uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt. 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z przepisem art. 30 ust 1 pkt. 3 tejże ustawy zgłoszeniu właściwemu organowi podlega budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W tak ustalonym stanie prawnym organ odwoławczy stwierdził, że sporne ogrodzenie nie jest ogrodzeniem od drogi, ulicy, placu, torów kolejowych ani innego miejsca publicznego, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m. W takiej sytuacji budowa ogrodzenia między nieruchomościami wyłączona jest spod regulacji objętej przepisem art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zatem wykonanie spornego ogrodzenia w ocenie organu odwoławczego nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał tym samym podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w istniejący stan faktyczny, a co za tym idzie wobec nie stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji wyżej wymienionego ogrodzenia postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestie sporne dotyczące naruszenia własności na skutek działań inwestycyjnych wykraczają poza regulacje ustawy – Prawo budowlane i należą do właściwości sądów powszechnych. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], U. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie jako naruszającą prawo. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła w znacznej mierze argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...], podnosząc między innymi, iż dokonane przez organ pierwszej instancji pomiary posadowienia słupków przedmiotowego ogrodzenia względem gazociągu nie zostały poparte dokumentacją geodezyjną, a osoby je wykonujące nie posiadały przygotowania zawodowego w zakresie geodezji. Dlatego tez strona skarżąca wnosiła o zobowiązanie właścicieli przedmiotowego ogrodzenia do przedłożenia stosownej ekspertyzy geodezyjnej. Ponadto sporne ogrodzenie w połowie swojej długości przylega do istniejącego od 30 lat ogrodzenia z siatki na podmurówce, co uniemożliwia skarżącej spełnienia obowiązku użytkowania i utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, a co za tym idzie wzniesienie spornego ogrodzenia w ocenie skarżącej, narusza uzasadniony interes osób trzecich i wobec istnienia przedmiotu postępowania, którym jest sporne ogrodzenie oraz podmiotu postępowania, którym są strony postępowania, w ocenie U. Z. prawem normującym powyższy stan faktyczny jest przepis art. 50 ust. 1 pkt. 4, w związku z przepisem art. 5 Prawa budowlanego. W świetle powyższej interpretacji skarżąca podkreśliła, że organy obu instancji rażąco naruszyły art. 105 k.p.a. zasłaniając się brakiem możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W odniesieniu do wyjaśnień organu pierwszej instancji dotyczących przysługujących roszczeń o charakterze odszkodowawczym i prawa dochodzenia ich przed sądem powszechnym oraz powielenia ich przez organ odwoławczy, U. Z. w uzasadnieniu skargi wskazała, iż w sprawie nie wystąpiła szkoda, a występując z wnioskiem o zbadanie sprawy pod kątem jej legalności, oczekiwała na rozstrzygnięcie zawierające taką ocenę. Natomiast swoją bezczynnością, nieudolnością w prowadzeniu postępowania i brakiem merytorycznych kompetencji do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, w ocenie strony, organ pierwszej instancji celowo gmatwa postępowanie prowadząc je opieszale, z niedbalstwem i w sposób naruszający prawo, gdyż stroną postępowania jest pracownica Starostwa Powiatowego w B. W konkluzji skargi strona podniosła, iż organ pierwszej instancji odstępując od czynności określonych w art. 10 par. 1 k.p.a. oraz odstępując od przeprowadzenia dowodu na wniosek strony postępowania naruszył rażąco również art. 6 – 9 k.p.a., art. 12 par. 1, art. 75, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 k.p.a., a umarzając postępowanie rażąco naruszył przepis art. 105 par. 1 k.p.a., bowiem w jej ocenie prawo umożliwiało podjęcie rozstrzygnięcia w istniejącej sytuacji faktycznej. Natomiast naruszenie przepisów prawa przez organ odwoławczy wynikało przede wszystkim na powieleniu wyjaśnień poczynionych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w punkcie wyjścia przywołać należy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stanowi on zaś, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak więc przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest zaś bezprzedmiotowość postępowania. Przesłanka ta została zatem określona w sposób szeroki. W doktrynie prawa przyjmuje się w związku z tym, iż zachodzi ona wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - wyd. C. H. Beck, W – wa 1996 r., str. 462). Innymi słowy, skoro przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa ta przestaje istnieć (vide: W. Dawidowicz – "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989 r., str. 134). Aby więc taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19. czerwca 2000 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Ka 2247/98 LEX Nr 44391). Stanowisko zbieżne z przedstawionym wyżej prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18. kwietnia 1995 r., w sprawie o sygn. akt SA/Łd 2424/94 Sąd wyraził pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996 r., z. 2, poz. 80). Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która nie jest regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 23 oraz przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, za wyjątkiem budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Analiza akt sprawy potwierdza fakty przytoczone w decyzjach organów nadzoru budowlanego, mianowicie, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało z prefabrykowanych płyt betonowych, 10 – 15 cm od granicy nieruchomości położonej przy ul. A w B. Wysokość ogrodzenia wynosi 1,80 m, a pod ogrodzeniem przebiega przyłącze do sieci gazowniczej. Słupki ogrodzenia usytuowane są w odległości większej niż 50 cm od przewodów gazowniczych, co w opinii gestora sieci A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie powoduje kolizji przedmiotowego ogrodzenia z istniejącym przyłączem gazowym. Sporne ogrodzenie nie jest także ogrodzeniem, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a co za tym idzie budowa przedmiotowego nie podlegała zgłoszeniu właściwemu organowi, a także została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. Roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. W związku z tym rezultat tych robót, o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwą jest droga przed sądami powszechnymi. Ustalając więc – po wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości wybudowania spornego ogrodzenia – brak podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku S. M., z uwagi na zgodność inwestycji z przepisami prawa, organy nadzoru w świetle powyższych rozważań zobowiązane były do umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie cyt. już przepisu art. 105 k.p.a. Konieczność umorzenia postępowania wyprzedza jakiekolwiek inne rozstrzygnięcia możliwe do wydania w niniejszej sprawie i jednocześnie czyni bezprzedmiotowym konieczność analizowania zarzutów skargi mających charakter merytoryczny. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną. J.S.