II SA/Łd 544/15

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania U. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku U. S., orzekł o odmowie przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – D.S. w okresie od dnia 1 stycznia 2015 roku. Z motywów rozstrzygnięcia wynika, iż dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosząc 697,70 zł miesięcznie przekracza, określone w art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 114, dalej jako: "u.ś.r."), kryterium dochodowe opiewa na kwotę 664 zł. W sprawie nie zachodzi także podstawa do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 u.ś.r., bowiem strona nie pobierała świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym. Kwestionując powyższą decyzję U. S. wniosła odwołanie, w którym domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzmiankowaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych normujących zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia, wskazując następnie, iż warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż dochód w rodzinie odwołującej osiągnięty w 2013 roku wyniósł 16.941,88 zł (dochód wnioskodawczyni z tytułu stypendium dla bezrobotnych w kwocie 197 zł oraz dochód D. S. w wysokości 16.941,88 zł). Dochód wnioskodawczyni w kwocie 197 zł jest jednocześnie dochodem utraconym, zatem nie podlega uwzględnieniu. W tej sytuacji roczny dochód w rodzinie wynosi 16.744,88 zł, zatem miesięczny dochód rodziny stanowi kwota 1.395,41 zł, co na osobę daje 697,70 zł miesięcznie. Kwota ta przekracza kryterium ustawowe wynoszące 664 zł na osobę w rodzinie, zatem – jak oceniło Kolegium – specjalny zasiłek opiekuńczy odwołującej nie przysługuje. Organ odwoławczy rozważył także możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 u.ś.r., ale z uwagi na to, iż strona w poprzednim okresie zasiłkowym nie pobierała świadczenia, specjalny zasiłek nie przysługuje. W konkluzji organ wyjaśnił, iż przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w u.ś.r. Kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem ani organ pierwszej instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie są władni do przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, wbrew obowiązującym regulacjom. W skardze do sądu administracyjnego U. S. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazując na naruszenie art. 16a ust. 3 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego o kwotę 33,70 zł uniemożliwia przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego mimo iż kwota ta jest mniejsza od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego obecnie 77 zł. W uznaniu skarżącej, intencją ustawodawcy było dopuszczenie do uwzględnienia przekroczenia kwoty progu dochodowego o kwotę nie wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Zastosowania nie powinna mieć za to ta część przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r., która uzależnia przyznanie świadczenia od tego czy stronie przysługiwało świadczenie w poprzednim okresie zasiłkowym, ponieważ skarżąca nigdy wcześniej się nie ubiegała o zasiłek opiekuńczy. Skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego wprowadzone zostało do porządku prawnego ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), jako forma pomocy rodzinom osób niepełnosprawnych. Podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 16a powołanej już wcześniej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, iż na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast dla rozstrzygnięcia kwestii spornej w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 16a ust. 2 u.ś.r., który uzależnia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od wysokości dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki. Warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie kryterium dochodowego wskazanego w treści art. 5 ust. 2 u.ś.r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Wskazać należy, że w dniu orzekania przez organ obu instancji kryterium dochodowe stanowiła kwota 664 zł, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959). Następnie zauważyć należy, że w świetle postanowień u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 u.ś.r.). W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei przez dochód członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4 u.ś.r. (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dnia 9 stycznia 2015 roku, więc organ zobligowany był ustalić prawo do świadczenia na rok zasiłkowy 2014/2015. Organ zasadnie zatem ustalał dochody rodziny za rok 2013, który to rok poprzedzał okres zasiłkowy. W ocenie sądu, organy w sposób prawidłowy wyliczyły dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej w roku kalendarzowym 2013, który wyniósł 697,70 zł. Z ustaleń organu opartych na zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że na dochód "rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki" składa się dochód matki skarżącej (emerytura) wynoszący 16.941,88 zł. W dochodzie nie uwzględniono utraconego przez skarżącą dochodu (stypendium dla bezrobotnych) w kwocie 197 zł, co – w świetle przepisu art. 3 pkt 23 lit. "b" u.ś.r. – zasługuje na akceptację. Przeciętny miesięczny dochód w rodzinie wyniósł więc 1.395,41 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 697,70 zł, przekraczającą kryterium dochodowe wynoszące 664 zł o kwotę 33,70 zł. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że organy obu instancji w sposób jak najbardziej prawidłowy rozważyły możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w trybie przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r. stanowiącym, iż w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Z zacytowanego przepisu wynika, iż warunkiem przyznania świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 u.ś.r. jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze przekroczenie kryterium dochodowego nie może być wyższe niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosząca 77 zł i – po drugie – warunkiem jest to, że świadczenie przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. Obie przesłanki – jak wskazano wcześniej – muszą być spełnione łącznie. Treść art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie pozwala na przyznanie świadczenia tylko w przypadku spełnienia jednego z wymienionych warunków. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 33,70 zł nie jest wyższe od wysokości najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł. Mimo to skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w trybie art. 16a ust. 3 u.ś.r., bowiem – co nie jest sporne w sprawie – nie pobierała ona wnioskowanego świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, iż określony w art. 16a ust. 3 u.ś.r. warunek w postaci przysługiwania świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym nie powinien mieć w sprawie zastosowania, bowiem skarżąca w poprzednim okresie zasiłkowym nie występowała o przyznanie tegoż świadczenia. Zdaniem składu orzekającego, lektura przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie pozwala na przyjęcie poglądu skarżącej, bowiem jest on sprzeczny w wykładnią językową przedmiotowego przepisu. Końcowo przypomnieć należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku w sprawie o sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 u.ś.r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji. Trybunał wskazał, że w świetle postanowień Konstytucji prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych przysługuje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Ograniczenie prawa do świadczenia, do tych którzy szczególnie potrzebują wsparcia, jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Rola państwa w udzielaniu pomocy rodzinom winna być subsydiarna. Wyodrębnienie grupy rodzin za pomocą kryterium dochodowego uwzględnia różnice w położeniu faktycznym beneficjentów a w konsekwencji umożliwia skierowanie wsparcia do rodzin potrzebujących, których członkowie nie są w stanie podołać ciążącym na nich obowiązkom. Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącej wyjaśnić wypada, iż niewątpliwe zaangażowanie skarżącej w opiekę nad matką, jak i liczne choroby niepełnosprawnej matki – w świetle treści art. 16a ust. 2 i 3 u.ś.r. – nie mogą stanowić podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia. Konkludując w sprawie zaistniała po stronie skarżącej negatywna przesłanka przekroczenia kryterium dochodowego, która uniemożliwiła przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Wobec tego sąd uznawszy działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrując się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. k.ż.