II SA/Łd 549/11

Dnia 31 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. K.- R., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Starosta [...] przekazał według właściwości Burmistrzowi Miasta - Gminy S. wniosek L. G. o zawarcie umowy dzierżawy na części działek nr [...] i [...] położonych w S., zajętych przez Gminę Miasto S. w związku z wybudowaniem na nich w 1985r. kanału sanitarnego. W uzasadnieniu Starosta [...], uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, podniósł, iż w dniu 13 grudnia 2010r. L. G. złożyła wniosek o zawarcie umowy dzierżawy wskazanego gruntu, zajętego w związku z wybudowaniem w latach 1985 - 1988 kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z osiedla mieszkaniowego "A" i Zakładów Chemicznych "A" do tymczasowej oczyszczalni ścieków w S. W zażaleniu na to postanowienie L. G. podniosła, iż na wskazanych działkach bezumownie, samowolnie zbudowano kolektor sanitarny do oczyszczalni ścieków. Działki te utraciły swą wartość. Gmina S. korzysta z nich bezumownie, pobierając opłaty za ścieki od 1988r. Strona wskazała na konieczność ustalenia, czy gminie przysługuje do tego tytuł własności. Wniosła o uregulowanie prawne tej sytuacji oraz zapłatę kwoty po 2000 zł miesięcznie za bezumowne użytkowanie za 10 lat zaległości. Wskazała też, iż nie otrzymała żadnego odszkodowania za zajęcie i zniszczenie jej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na ciążący na organach administracji obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podniosło, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W art. 7 ust. 3 wymienia się wśród tych zadań sprawy między innymi wodociągów, kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Natomiast art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 ze zm.) do obowiązkowych zadań własnych gminy zalicza się między innymi budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji i urządzeń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przepisy te zaliczają do obowiązkowych zadań własnych gminy między innymi budowę na ich terenie urządzeń wodno - kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków. Z treści tych unormowań, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że wniosek L. G. został prawidłowo przekazany do rozpatrzenia jako organowi właściwemu Burmistrzowi Miasta - Gminy S. W skardze na powyższe postanowienie L. G. zarzuciła, iż jest ono niezgodne z prawem, a Gmina bezumownie, samowolnie użytkuje jej działki, czerpiąc z tego korzyści finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 31 sierpnia 2011r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że z informacji uzyskanych od skarżącej wiadomo jej, że skarżąca występowała przed sądem powszechnym z powództwem o wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z części jej nieruchomości, jak również o wykup części tych nieruchomości, a sprawy te zakończyły się oddaleniem powództwa. Nie potrafi podać z jakiej przyczyny. Z uwagi na to, że skarżąca straciła zaufanie do organu gminy w osobie burmistrza, z racji przegranych procesów, postanowiła wystąpić do Starosty [...], zwłaszcza że z posiadanych przez skarżącą informacji wynika, że kanalizacja obejmuje nie tylko gminę S., ale również gminy sąsiednie. Skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że nie wie o żadnych decyzjach organów, które zezwalałyby na zajęcie jej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości, że po wniesieniu żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji jest dokonanie oceny wniesionego podania m.in. pod kątem stwierdzenia istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.) oraz zdolności organu do prowadzenia postępowania w sprawie i jej załatwienia (art. 19 K.p.a.). W przypadku negatywnej oceny złożonego podania, a także w przypadku ustalenia, iż sprawa objęta treścią żądania nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., który to przepis stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, bądź gdy została skierowana do organu niewłaściwego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 65 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W art. 66 § 3 K.p.a. unormowano natomiast sytuację, gdy podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W takim wypadku organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wydanie postanowienia, czy to o przekazaniu podania innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., czy też o zwrocie podania wnoszącemu je na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. wymaga jednak - w sytuacji, gdy treść pisma budzi wątpliwości - wyjaśnienia przez organ administracji rzeczywistej woli strony oraz treści jej żądania stosownie do zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 – 10 K.p.a., a następnie właściwego uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska, o czym stanowi art. 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Z zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika jednakże, jakie przesłanki stanowiły podstawę jego wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, powołało się natomiast na przepisy określające zadania własne gminy, w tym związane z budową urządzeń wodno - kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków. We wniosku, którego dotyczą kwestionowane postanowienia, skarżąca tymczasem podniosła, iż Gmina S. korzysta bezumownie z obu działek po wybudowaniu kanałów i nie płaci za to od 1985r. i 1990r. Prawne uregulowanie tej sprawy leży w kompetencji Starosty [...], który powinien zawrzeć umowę i zapłacić czynsz za ostatnie 10 lat po 2000 zł miesięcznie. W zażaleniu na postanowienie o przekazaniu wniosku skarżąca natomiast zarzuciła, iż Gmina S. korzysta bezumownie z jej działek oraz wniosła o prawne uregulowanie tej sytuacji oraz zapłatę kwoty po 2000 zł miesięcznie za bezumowne użytkowanie jej nieruchomości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 31 sierpnia 2011r. pełnomocnik skarżącej wskazała, iż skarżąca występowała z powództwem przed sądem powszechnym o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z części jej nieruchomości, jak również o ich wykup. Powództwa te zostały jednak oddalone. Kanalizacja obejmuje nie tylko gminę S., ale również gminy sąsiednie. Skarżąca natomiast wyjaśniła, iż nie wie o żadnych decyzjach organów, które zezwalałby na zajęcie jej nieruchomości. W związku z tym należy zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 2 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Z treści tych przepisów wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w przepadku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 124 ust. 5 u.g.n. jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. W wypadku wstąpienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości z takim żądaniem przepis ten nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, lecz nabycie nieruchomości w drodze umowy, a więc w drodze czynności cywilnoprawnej. Spór na tym tle może mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny. Adresatem takiego żądania może być jednakże odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że roszczenie z art. 124 ust. 5 u.g.n. nie może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. Do załatwiania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba że przepis stanowi inaczej (art. 2 § 1 i 3 K.p.c.). Na taki charakter roszczenia z art. 124 ust. 5 u.g.n. zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 27 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 1976/03 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne oraz umorzenia postępowania w przedmiocie żądania wykupienia nieruchomości, które to postępowanie również dotyczyło działek skarżącej o nr [...] i [...]. W wyroku tym sąd wyjaśnił także, że wobec tego, iż w art. 124 ust. 5 u.g.n. nie ustanowiono kompetencji organów administracji publicznej, to w przypadku odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może tylko wystąpić do sądu powszechnego o zobowiązanie do nabycia nieruchomości (art. 64 K.c.). Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi zaś oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 § 1 K.p.c.). Roszczenie o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz żądanie zawarcia umowy dzierżawy również mają wyłącznie cywilnoprawny charakter. Jak już wyżej wskazano, w wypadku sporów tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, a droga postępowania administracyjna do dochodzenia tego rodzaju roszczeń wyłączona. Zauważyć także trzeba, że w myśl art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W takim wypadku starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, o czym stanowi art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu także w wypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). Na możliwość zastosowania tego przepisu również do stanów faktycznych polegających na ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli przed dniem 1 stycznia 1998r., zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 października 2008r., sygn. akt II SA/Rz 358/09 (Lex nr 573846) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 1111/08 (Lex nr 582460). Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) w art. 75 ust. 3 z kolei stanowiła, że jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie. W ocenie sądu organy administracji nie wyjaśniły jednak w dostateczny sposób charakteru żądania skarżącej i nie uzasadniły w należyty sposób przekazania jej wniosku Burmistrzowi Miasta - Gminy S. W tej sytuacji przedwczesnym było przekazywanie podania skarżącej Burmistrzowi Gminy - Miasto S. W pierwszej kolejności organy administracji winny jednak wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącej i treść jej żądania, a następnie - stosownie do rezultatu tych czynności - podjąć odpowiednie działania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z urzędu tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu rozstrzygnięto po myśli art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). A.D.