II SA/Łd 552/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SA/Łd 552/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy Ż. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu-restauracji, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, warsztatu samochodowego szybkiej obsługi i budynku gospodarczo-pomocniczego z infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ewid. [...] w Ż. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, organ pierwszej instancji wskazał, na podstawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, iż nie spełnia ona warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Teren objęty wnioskiem położony jest bowiem na obszarze rolnym, wolnym od zabudowy (o funkcji mieszkaniowej). W odległości 430m od działek znajduje się zwarta zabudowa mieszkaniowo – usługowa oraz zabudowa zagrodowa, przy rym trzy działki zabudowane mają dostęp z drogi gminnej, a działki zabudowane z dostępem z drogi krajowej znajdują się w odległości 600 m. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym znajdują się działki niezabudowane o funkcji upraw polowych. Projektowana zabudowa byłaby nadto sprzeczna z obecną funkcją terenów - nie będzie kontynuacją ich funkcji. Organ ustalił przy tym, iż szerokość frontu działki od strony drogi krajowej wynosi około 38m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki to 114m, zaś łączna szerokość działek od strony drogi gminnej to ko. 260m, co daje trzykrotność w wymiarze 780m i w tej wielkości wyznaczono obszar analizowany. Od powyższej decyzji M.C. złożyła odwołanie, kwestionując przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną można uznać, że projektowana zabudowa stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy. Cechy nowej zabudowy nie przekraczają obowiązujących standardów na terenie Żarnowa, o czym świadczy np. zabudowa działek oznaczonej nr ewid. [...] czy [...]. Ponadto organ pierwszej instancji nie rozważył w ocenie skarżącej, że znajdująca się w niedalekim sąsiedztwie działka oznaczona nr ewid. [...] jest zabudowana oraz okoliczności tej zabudowy. Wskazała, iż realizacja projektowanej zabudowy wpłynie na poprawę ładu przestrzennego i podniesie walory architektoniczne i krajobrazowe. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako kpa) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z analizy zagospodarowania terenu wynika, że działki objęte postępowaniem leżą na terenach rolnych, na których jednocześnie brak jest obiektów służących za wzorzec kontynuacji funkcji przez projektowaną zabudowę. Na obszarze objętym analizą, w sąsiedztwie działek objętych zamierzeniem, brak jest więc zabudowy o charakterze i cechach, którym stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi odpowiadać nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu. Przywołane przez skarżącą zagospodarowanie działki nr ewid. [...], skrzynią "gimbusa" i drewnianą wiatą jako obiektów służących do sprzedaży kamienia, bez względu na okoliczności ich powstania, a także zabudowa znajdująca się na wskazanych przez nią innych działkach nie odpowiadają – w ocenie organu odwoławczego - charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej projektowanego przedsięwzięcia. Jest to zabudowa typowa dla obszaru wiejskiego, która nie przystaje do projektowanej inwestycji skarżącej. Sprzeczność nowej zabudowy i zagospodarowania z ustaloną funkcją terenów oznacza zatem brak spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy, co wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy na terenie objętym postępowaniem dla projektowanego przedsięwzięcia. W sytuacji zatem, gdy na terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podniesione okoliczności skutkować musiały - w ocenie organu II instancji - odmową ustalenia warunków zabudowy dla zadania planowanego przez skarżącą. Tym samym nie było podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M.C. W swoim środku zaskarżenia powieliła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując w szczególności, iż gabaryty projektowanych budynków nie przekraczają obowiązujących standardów jakie są w mieście Ż., a w szczególności usytuowanych budynków na działkach o nr ewidencyjnych [...], które znajdują się w obszarze analizowanym w odległości około 460 metrów. W ocenie skarżącej dla projektowanego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo – pomocniczego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kwestie dotyczące ustalania warunków zabudowy dla inwestycji zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustawa ta wskazuje, iż generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organy administracji w sposób nieprawidłowy wyznaczyły obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Istotne przy tym jest, iż obszar analizowany wyznacza się stosownie do treści § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia w o k ó ł działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, iż z każdej strony tego terenu obszar wyznaczony zgodnie z powyższymi przesłankami, musi być zamknięty liniami granicznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 252/05, Lex nr 191978). Tymczasem sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań wskazanych w w/w rozporządzeniu. Granice obszaru analizowanego wskazują, iż wytyczono go zgodnie z rozporządzeniem wyłącznie od strony północnej oraz częściowo od strony wschodniej, pomijając całkowicie stronę południową i zachodnią. W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został prawidłowo określony. Pomijając kwestię wadliwego ustalenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wskazać należy, jak słusznie wywiedziono w skardze, iż analiza przeprowadzona została pobieżnie, albowiem jej autor nie odniósł się szczegółowo do występujących zabudowań na terenie całego obszaru analizowanego. W opracowaniu i w uzasadnieniach organu skupiono się na funkcjach działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Przykładowo nie dokonano w ogóle analizy naniesień znajdujących się na działkach o numerach [...]. Zarówno autor opracowania i organ, wskazując, iż w obrębie obszaru analizowanego znajdują się działki o zabudowie mieszkaniowo-usługowej nie analizują tego faktu w odniesieniu do zamierzenia wnioskodawczyni. Organ jako przyczynę decyzji odmownej wskazuje m.in., iż inwestycja jest planowana na gruntach o przeznaczeniu rolnym, bez rozważenia przesłanek z art. 61ust.1 pkt.4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie natomiast wskazano, iż teren nie wymaga , uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z uwagi na obszar przeznaczony pod inwestycję. Skoro w niniejszej sprawie teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, nie dokonano wyczerpującej analizy cech zabudowy całego obszaru, to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Tym samym Sąd był zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, 8 i 77 §1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji obowiązane będą dokonać ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszaru wytyczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Pamiętać także należy o ustaleniu warunków zabudowy w sposób dokładny i wyczerpujący. Dopiero bowiem w taki sposób przeprowadzone postępowanie administracyjne da możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. C. zwrot kosztów postępowania. A.K.