II SA/Łd 554/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie: NSA Janusz Nowacki /spr./, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2004 r. przy udziale - - - - sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego zaopiniowania uproszczonego planu ruchu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta K. na podstawie art.64 ust.5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze/Dz. U. nr 27 poz.96 z późn. zm./ oraz art.106 § 5 kpa postanowił odmówić Z. W. pozytywnego zaopiniowania uproszczonego planu ruchu na lata 2003-2007 dla kopalni odkrywkowej kruszywa naturalnego piasku ze żwirem "A. ". W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia [...] teren na którym znajduje się kopalnia określony jest jako strefa rolnicza – R. Jest to teren upraw polowych i ogrodniczych wraz z rozproszoną zabudową zagrodową o niewielkim skupieniu. Funkcjonowanie zakładu górniczego i jego dalsza rozbudowa wymaga zmiany przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji postanowienia. Na wymienione postanowienie zażalenia wniósł Z. W. podnosząc, iż jest ono krzywdzące. Wcześniej był już opracowany uproszczony plan ruchu na lata 2000-2002 i był on pozytywnie zaopiniowany i zatwierdzony przez Wojewodę [...] . W związku z czym również obecny plan winien być pozytywnie zaopiniowany. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa w związku z art.64 § 5 i art.53 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. nr 27 poz.96 z późn. zm./ utrzymało w mocy postanowienie organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż jak wynika z art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późniejszymi zmianami), wydanie decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego przez właściwy organ nadzoru górniczego wymaga uprzedniego przedłożenia przez przedsiębiorcę opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Przepis art. 64 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze nie precyzuje, jakie kwestie mają być przedmiotem tej opinii. W literaturze przyjmuje się, iż chodzi tu generalnie o wszystkie sprawy należące do kompetencji organu współdziałającego. Zgodnie z art.. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań określonych przepisami prawa. Do zadań określonych przepisami prawa należy wykonywanie kompetencji w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy, określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie jest on umocowany do opiniowania przedsięwzięć przedsiębranych na terenie gminy. Do takich należy plan ruchu zakładu górniczego na terenie gminy. Wójt (burmistrz, prezydent) może negatywnie zaopiniować uproszczony plan ruchu, jeżeli uzna, że przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z przepisami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania gminy K. działka nr 76/1 znajduje się na terenach upraw rolnych i ogrodniczych wraz z rozproszoną zabudową o niewielkim skupieniu. Wydobycie kopalin nie może mieć zatem miejsca na terenach o takim przeznaczeniu Zgodnie z art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze, dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami. Pozytywna opinia planu ruchu kopalni odkrywkowej kruszywa naturalnego jest zatem uzależniona od sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego. Plan taki nie został jednak sporządzony. Brak było zatem podstaw do pozytywnego zaopiniowania planu ruchu kopalni. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wymienione postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z. W. . W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż naruszone zostały przepisy art.6,7,8 i 9 kpa. W 2000r. Burmistrz K. pozytywnie zaopiniował plan ruchu zakładu górniczego zaś Wojewoda Ł. go zatwierdził. W 1998r. i 1999r. skarżący wnosił o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego lecz wnioski te nie zostały rozpatrzone. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Z. W. nie jest zasadna. Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga Z. W. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi , utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego . Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze/Dz.U. nr 27 poz.96 z późn. zm./. Zgodnie z treścią art.53 ust.1 wymienionej ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami. W myśl art.63 i 64 ust.1 cytowanej ustawy ruch zakładu górniczego odbywa się na podstawie planu ruchu zgodnie z zasadami techniki górniczej zaś na podstawie warunków określonych w koncesji oraz projekcie zagospodarowania złoża przedsiębiorca sporządza plan ruchu każdego zakładu górniczego. Zgodnie z treścią art.64 ust.4 i 5 ustawy z 4 lutego 1994r. plan ruchu zakładu górniczego podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji przez właściwy organ nadzoru górniczego zaś wydanie takiej decyzji wymaga uprzedniego przedłożenia przez przedsiębiorcę opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Przepis art.64 ust.5 ustawy z 4 lutego 1994r. nie określa dokładnie co ma być przedmiotem opinii burmistrza. Przyjmuje się jednak, iż opinia ta winna dotyczyć wszystkich kwestii należących do zadań własnych gminy. Pogląd taki został wyrażony w Komentarzu do ustawy prawo geologiczne i górnicze A. Lipiński, R. Mikosz; Warszawa 1995r. str.218. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym komentarzu. Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ładu przestrzennego co wynika z treści art.7 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym/Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm./. W myśl art.30 ust.1 wymienionej ustawy burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone odrębnymi przepisami prawa. Odrębnymi przepisami, o których mowa w art.30 ust.1, są m.in. przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym/Dz.U. nr 15 z 1999r. poz.139 z późn. zm./. Z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. wynika, iż burmistrz jest uprawniony do kształtowania polityki przestrzennej gminy a kompetencje te realizuje m.in. wydając decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem burmistrz jest upoważniony do kształtowania polityki przestrzennej gminy to jest także uprawniony do oceny zgodności planu ruchu zakładu górniczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego zakład górniczy skarżącego znajduje się na działce nr 76/1. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia [...] działka nr 76/1 znajduje się na terenach upraw rolnych i ogrodniczych z rozproszoną zabudową o niewielkim skupieniu. Zadaniem zakładu górniczego jest wydobywanie złóż kruszywa naturalnego: piasku ze żwirem. Zadanie to jest sprzeczne z przeznaczeniem działki nr 76/1 określonym w miejscowym planie jakim jest uprawa rolna i ogrodnicza. Skoro zatem istnieje taka sprzeczność to organy administracji obu instancji były uprawnione do odmowy pozytywnego zaopiniowania uproszczonego planu ruchu zakładu górniczego na lata 2003-2007. Zaznaczyć należy, iż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami. O przystąpieniu do sporządzenia takiego planu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały z własnej inicjatywy lub na wniosek zaś wniosek taki może złożyć każdy w tym także przedsiębiorca zamierzający prowadzić działalność górniczą. Do chwili obecnej nie został jednak sporządzony plan miejscowy dla terenu górniczego jakim jest działka nr 76/1. Skoro więc dotychczas nie został sporządzony taki plan zaś ustalenia obowiązującego planu odnośnie działki nr 76/1 są sprzeczne z zamierzeniami funkcjonowania zakładu górniczego to organy administracji słusznie odmówiły pozytywnego zaopiniowania planu ruchu dla kopalni odkrywkowej "A. ". Zarzuty Z. W. podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący zarzuca naruszenie przez organy administracji przepisów art.6,7,8 i 9 kpa. Zarzuty te są jednak bardzo ogólne i sprowadzają się do powtórzenia treści wymienionych przepisów. Nie konkretyzują one na czym polegało naruszenie tych przepisów. Trudno zatem odnieść się do tych zarzutów. Odnośnie zaś ogólnego zarzutu naruszenia prawa przez organy administracji to zaznaczyć należy, iż organy te działają na podstawie przepisów prawa. Do takich przepisów należy również prawo miejscowe jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle zaś ustaleń tego planu odnośnie działki nr 76/1 brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania uproszczonego planu ruchu zakładu górniczego skarżącego. Niezasadny jest również zarzut skarżącego, iż przedłożony plan ruchu winien zostać pozytywnie zaopiniowany gdyż pozytywną opinię uzyskał poprzedni plan na lata 2000-2002. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż rzeczywiście plan ruchu zakładu górniczego "A. " na lata 2000-2002 został pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza Miasta K. a następnie zatwierdzony przez Wojewodę [...] . W tym czasie obowiązywał także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] określający teren działki 76/1 jako strefa rolnicza. W chwili obecnej trudno wyjaśnić dlaczego plan ruchu na lata 2000-2002 uzyskał pozytywna opinię Burmistrza K. mimo, że nie było planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego zaś ustalenia miejscowego planu co do działki 76/1 były sprzeczne z zamierzeniami kopalni odkrywkowej. Okoliczność, iż poprzedni plan ruchu uzyskał pozytywną opinię nie może automatycznie oznaczać, iż także obecny plan na lata 2003-2007 winien zostać pozytywnie zaopiniowany. Okolicznością niesporną jest bowiem fakt, iż nie ma planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego zaś ustalenia planu miejscowego określają działkę nr 76/1 jako teren upraw polowych i ogrodniczych. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do wydania pozytywnej opinii odnośnie planu ruchu kopalni odkrywkowej "A. ". Nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego, iż plan ruchu kopalni winien zostać pozytywnie zaopiniowany gdyż organy gminy, mimo składanych wniosków, nie dokonały zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż Z. W. w dniach 19 grudnia 1998r. i 30 grudnia 2002r. faktycznie składał wnioski o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie działki nr 76/1. Wnioski te były skierowane do Zarządu Miasta K. oraz do Burmistrza K. . Z akt administracyjnych wynika, iż do momentu wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały podjęte żadne czynności w przedmiocie tych wniosków. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. przewidują szczególny tryb postępowania w sprawie sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany. Wniosek o sporządzenie takiego planu bądź o jego zmianę może złożyć każdy. W sytuacji gdy gmina nie podejmuje działań w przedmiocie takich wniosków istnieje ściśle określona procedura postępowania, której celem jest "zmuszenie" rady gminy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany oraz do uchwalenia takiego planu. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby skarżący podjął działania zmierzające do rozpoznania jego wniosków. Złożył on jedynie dwa wnioski o zmianę planu miejscowego lecz nie poczynił żadnych kroków mających na celu rozpatrzenie jego wniosków. Nie można się zatem zgodzić z poglądem Z. a W. a, iż wyczerpał on wszelkie możliwe środki aby zmienić plan miejscowy i tylko wskutek bezczynności gminy nie doszło do zmiany planu. Skoro rzeczywiście miała miejsce bezczynność gminy w przedmiocie wniosków skarżącego to winien on podjąć działania określone w ustawie z 7 lipca 1994r. aby jego wnioski zostały rozpoznane. Z. W. nie podjął jednak takich działań i do momentu wydania zaskarżonego postanowienia plan miejscowy dla gminy K. nie został zmieniony. Reasumując sąd uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki do pozytywnego zaopiniowania planu ruchu kopalni odkrywkowej "A. " na lata 2003-2007. Nie został bowiem sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego zaś ustalenia miejscowego planu co do działki nr 76/1 są sprzeczne z zamierzeniami funkcjonowania kopalni. Organy administracji obu instancji trafnie zatem odmówiły wydania pozytywnej opinii odnośnie planu ruchu na lata 2003-2007. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Sąd oddalił skargę Z. W.