II SA/Łd 557/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. C., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240,20 (dwieście czterdzieści 20/100) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 3 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U Nr 25 poz. 186), art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 7 pkt 4, 5 art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) przyznał M. B. zasiłek celowy od dnia 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 100,00 zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności, określając, że świadczenie realizowane będzie przelewem na wskazany rachunek bankowy do ostatniego dnia miesiąca i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej, życiowej i bytowej. Osiąga dochód w wysokości 132,78 zł netto miesięcznie i jest niższy od kwoty 715,50 zł stanowiącej 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (150% z kwoty 477,00 zł), spełniała więc przesłanki określone w art. 3 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i kwalifikuje się do nieodpłatnej pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku i żywności. Organ wyjaśnił jednocześnie, że MOPS w Ł. nie ma możliwości zapewnienia pomocy w postaci posiłku w jadłodajniach znajdujących się na terenie realizowania pomocy w zakresie dożywiania, ponieważ wszystkie miejsca w tych jadłodajniach są aktualnie zadysponowane. Organ stwierdził też, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia, przyznanego decyzją są adekwatne do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego oraz są odpowiednie - w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - do okoliczności uzasadniających przyznanie tej formy pomocy, a także mieszczą się w aktualnych możliwościach finansowych Ośrodka. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy - konieczność niezwłocznej wypłaty świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B. wskazując, że cały czas podejmuje próby znalezienia pracy, cierpi na silne migreny, mieszka sama, opiekuje się chorą matką, nie zalega z opłatami, ale nie posiada telefonu z uwagi na koszt jego utrzymania. W uzupełnieniu odwołania strona podniosła, że na dzień 15 kwietnia 2012 r. nie ma żadnych środków do życia, informując jednocześnie o bieżącej sytuacji życiowej oraz o uzyskanej pomocy z kościoła M. Kolbe w postaci artykułów żywnościowych. Decyzją z dnia [...] nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. art 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz.1055) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania: (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu wskazał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza konieczność uwzględnienia przy załatwieniu sprawy zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika też, że przy wydawaniu decyzji uznaniowych, sprawę należy rozstrzygnąć na korzyść obywatela, chyba że istnieją jakieś szczególne względy, uzasadnione interesem społecznym, przemawiające przeciwko takiemu rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił, że interes strony został wzięty pod uwagę, ponieważ przyznano jej zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 100 zł. miesięcznie. Ponadto, M. B. jest objęta systematyczną pomocą finansową i otrzymuje pomoc w formie zasiłku okresowego. Stwierdził, że zasiłek nie może być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, tym bardziej w sytuacji, gdy strona objęta jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Organ l instancji musiał uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Ustalił nadto, że M. B. prowadzi sama gospodarstwo domowe w mieszkaniu własnościowym, w skład którego wchodzi jeden pokój i kuchnia, zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 132,78 zł, nie ma żadnych dochodów z prac dorywczych, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do 31 grudnia 2014 r., cierpi na schorzenia neurologiczne, ma częste migreny. Organ wyjaśnił, że ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. Organ musi mieć na uwadze ilość środków finansowych, jakimi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średnią wysokość zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilość osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz cel na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującej się, lecz uznało, iż organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad określonych w powołanej ustawie o pomocy społecznej ani przepisów postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. B.. Skarżąca wyjaśniła, że przydzielony zasiłek okresowy od stycznia do kwietnia 2012 r. w wysokości 172,11 zł nie pozwolił jej na zaspokojenie elementarnych potrzeb egzystencjalnych. Przy wywiadzie z pracownikiem socjalnym sygnalizowała, że ma częste i ciężkie migrenowe bóle głowy, a leczenie wymaga dodatkowych środków. Dodała, że nie może wychodzić z domu bez leków, a często pozostaje bez wyżywienia, co uniemożliwia jej jakąkolwiek aktywność. W miesiącu kwietniu nie uzyskała żadnej pomocy na zakup posiłku czy żywności. Leki otrzymała z Poradni Leczenia Migren jako próbki, które zostawił jej przedstawiciel. Często nie pomagają jej nawet leki i wtedy zmuszona jest przyjmować kroplówki ze środkami przeciwbólowymi. Wskazała, że posiada III stopień niepełnosprawności. Wyjaśniła, że nie da się przeżyć przez miesiąc za 270 zł lub jak ostatnio za 170 zł, mając problemy ze zdrowiem bez zasiłku celowego na zakup leków. Decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówiono jej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej oraz na bilety na przejazdy komunikacją miejską. W miesiącu marcu i kwietniu na leki wydała ponad 200 zł, a nadto chorowała na zapalenie dróg moczowych, ale nie miała za co wykupić leków. Nie stać jej też na dojazdy, między innymi w poszukiwaniu pracy, jak wskazała zmuszona jest korzystać z bezpłatnej komunikacji Real. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi oraz o przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako merytorycznej części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. Rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy (patrz: Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 481; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, niepublikowanego, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ (por. Adam Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS - Suplement, Wiosna 2000 r., s. VIII). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (patrz: ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 K.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 K.p.a.) - por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, niepublikowane, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyroki: NSA z 2.06.2011 r. sygn. akt I OSK 107/11 – LEX nr 950873 i z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09 - LEX nr 591240 ). To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, w tym w ramach wieloletniego "Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania", średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób, spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, opartych o przepisach art. 3 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 2 - 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (por. Małgorzata Jaśkowska (w:) red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291). W rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano od dnia 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. zasiłek celowy w wysokości 100,00 zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności. Na rozprawie w dniu [...] skarżąca oświadczyła, że nie kwestionuje wysokości przyznanego zasiłku, a jedynie chciałaby otrzymać taki zasiłek również za miesiąc kwiecień 2012 r. W aktach sprawy brak jednak dokumentu potwierdzającego złożenie przez nią wniosku o przyznanie takiego świadczenia w miesiącu kwietniu 2012 r. Skoro skarżąca nie sprecyzowała wniosku o przyznanie zasiłku celowego w zakresie czasu, na jaki świadczenie to miałoby być przyznane, organ działając w ramach uznania administracyjnego przyznał to świadczenie na okres 3 miesięcy. W tym stanie rzeczy, decyzji organu nie sposób zarzucić dowolności. Ponadto zasiłek celowy, jak na to wskazuje chociażby jego nazwa, przeznaczony jest na zaspokojenie określonej potrzeby, dlatego też nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny ( vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 29.10.2008 r. sygn. akt II SA/Ke 437/08 – LEX nr 500822 ). Podnoszona zarówno w odwołaniu jak i w skardze okoliczność ponoszenia przez skarżącą wydatków na zakup leków, w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Kontrolą Sądu objęta jest bowiem wyłącznie decyzja o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności. Przyznanie zaś zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków może być przedmiotem odrębnego postępowania, oczywiście zainicjowanego stosownym wnioskiem złożonym przez skarżącą do właściwego organu pomocy społecznej. W związku z tym, wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy ocenić jako nie naruszające prawa i nie wymagające ich eliminacji z obrotu prawnego. Z tych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). n.k.