II SA/Łd 558/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi N. P. i K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. W dniu 8 września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności wykonanej przez skarżących N. i K. P. rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. A 43 w S.. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji prowadzący postępowanie w sprawie, działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, wstrzymał prowadzone roboty przy rozbudowie i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących przeprowadzonych robót budowlanych tj.: zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w szczególności: 3 egz. projektu budowlanego uwzględniającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał skarżącym N. i K. P. wykonać rozbiórkę dobudowy budynku mieszkalnego wykonanej w granicy z sąsiednią działką, o wymiarach zabudowy 5,71x3,10 + 2,70x0,90 + 2,50x0,97 m realizowanej na działce nr 1514 w miejscowości S.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wobec stwierdzenia rozpoczęcia w 2005 roku robót budowlanych wystosowano postanowienie nakładające obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2005 r. dokumentów. Wymagane dokumenty nie zostały przez zobowiązanych złożone w wymaganym terminie wobec czego organ zastosować normę art. 48 ust. 1, poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skarżący odwołali się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. W piśmie podnieśli, iż organ wydał skarżoną decyzję z naruszeniem art. 48 poprzez bezzasadne pominięcie postępowania legalizacyjnego określonego w ust. 2 tego przepisu. Odwołujący wskazali również, że skarżoną decyzją błędnie objęto także obiekt istniejący przed przystąpieniem do robót budowlanych, który to skarżący jedynie ocieplili. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania N. i K. P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, w trybie określonym w art. 48 ww. ustawy. Pismem z dnia 14 marca 2006 r. Urząd Gminy S. poinformował urząd o braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy dysponują decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w dniu [...] Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej budowy w dniu 8 września 2005 r., a tym samym w dniu wszczęcia postępowania inwestorzy nie dysponowali ostateczną decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki stan faktyczny nie daje podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 48 ust. 2. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy pozwala na uznanie, że orzeczony nakaz rozbiórki nie ma wpływu na istniejący przed dokonaniem przedmiotowej rozbudowy stan drewnianego budynku mieszkalnego. Rozbudowana część wykonana jest z cegły silikatowej. Konstrukcja taka nie jest zespolona w sposób nierozerwalny z konstrukcją drewnianą, a zatem nie ma wpływu na istniejący legalnie obiekt. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zarówno przeprowadzone postępowanie administracyjne organu I instancji jak i II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Nie dostarczono bowiem stronie postępowania odpisów protokołów sporządzonych w wyniku wizji lokalnych, uniemożliwiając tym samym wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto organ nie poinformował skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego, jak również nie pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wyczerpująco przedstawiono okoliczności, które przyjęło za podstawę drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do treści skargi, organ wyjaśnił, że skarżący byli obecni podczas przeprowadzanych wizji lokalnych. Stosownie do treści art. 81 Kpa. okoliczność może zostać za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie miał wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeto zarzut niezapewnienia czynnego udziału stronie należało uznać za nietrafny. Zgodnie z art. 73 § 1 Kpa. organ administracji obowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie notatek i odpisów. Organ nie jest natomiast uprawniona do sporządzania i przesyłania kserokopii akt administracyjnych. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi, o którym mowa w art. 73 § 2 Kpa., obciąża organ administracji tylko wówczas, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 Kpa., tzn. poprzez sporządzenie notatek lub odpisów przez stronę postępowania. Jednakże strona skarżąca w toku postępowania nie zwracała się o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) normująca działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Zasadą ogólną ustawy jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i art. 30 ustawy nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia. W niniejszej sprawie, jak wynika to z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 19 września 2005 r. oraz 5 kwietnia 2006 r. na działce nr 1514 w S., ul. A 43 będącej własnością N. i K. P. stwierdzono, iż miesiącach lipcu i sierpniu 2005 r. dokonano rozbudowy drewnianego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia. Do istniejącej części inwestorzy dobudowali część murowaną o wymiarach 5.71 x 3,10 m ze schodami o wymiarach 2.70 x 0,90 m prowadzącymi do części piwnicznej i schodami o wymiarach 0.97 x 2.50 m prowadzącymi do części mieszkalnej. Dodatkowo organ stwierdził, że nowo powstała konstrukcja nie została zespolona z istniejącą konstrukcją drewnianą w sposób nierozerwalny, a zatem nie ma ona wpływu na istniejący legalnie obiekt. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że inwestorzy przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych nie legitymowali się pozwoleniem na budowę. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zrealizowanie obiektu stało się przyczyną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 48 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten określa sposób postępowania w przypadku dopuszczenia się przez inwestorów "samowoli budowlanej", tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie należało więc uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, skoro skarżący dopuścili się samowoli budowlanej oraz nie wykonali nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] obowiązków celem doprowadzenia do jej legalizacji. Tak więc obowiązek rozbiórki powstaje z mocy samego prawa, z chwilą stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestorzy nie posiadają dokumentu potwierdzającego legalność dokonanych działań. Jak wskazane zostało powyższej inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. Posiadają co prawda decyzję o warunkach zabudowy, jednakże decyzja ta zastała wydana w dniu [...] czyli po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała "samowola budowlana", która nie mogła zostać zalegalizowana, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym nie mogły zostać spełnione przesłanki określone w ust. 2 i ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. Następnie w postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy (art. 48 ust. 3 w/w ustawy). Ustawodawca uzależnił zatem możliwość legalizacji samowoli od spełnienia wyraźnie określonych warunków i w przypadku ich niespełnienia w wyznaczonym terminie organ nakazuje rozbiórkę obiektu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż skarżący nie posiadali aktualnego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należało więc zbadać czy budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonej analizy wynikło, iż inwestorzy decyzję o warunkach zabudowy, otrzymali w dniu [...] czyli po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Oznacza to tyle, że przedstawiona decyzja nie była ostateczna w dniu wszczęcia postępowania, a uzyskanie jej po wszczęciu inwestycji nie umożliwiłoby legalizacji samowoli budowlanej. W tym miejscu zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98; OTK 1999, Nr 1 poz. 2) orzekł , że art. 48 jest zgodny z art. 2, 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategoriach generalnej prewencji. Metoda ta jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Podnoszone w skardze przez stronę skarżącą uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.