II SA/Łd 558/17

Dnia 28 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 roku sprawy ze skargi A. S. - K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. S.-K., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]. wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na pominięcie istotnego środka dowodowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. na J. S. w kwocie 1.000,00 zł oraz zobowiązał do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...]przyznał na rzecz J. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Z pisma komornika sądowego z dnia 2 grudnia 2016 r. wynika, że postanowiono zawiesić postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 819 k.p.c. z powodu śmierci dłużnika – G. S. w dniu [...], co zostało potwierdzone przez organ administracji innego państwa - Francję. Zatem z dniem śmierci ojca J. S. utraciła status osoby uprawnionej do pobierania świadczenia alimentacyjnego. Komornik sądowy, w okresie kiedy G. S. już nie żył, wystawiał zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Organ wyjaśnił, że dostępem do danych w rejestrze PESEL dysponuje od stycznia 2016 r. Ponadto poinformował, że wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w B. z prośbą o przesłanie odpisu aktu zgonu G. S. wraz z treścią późniejszych wpisów wpływających na treść lub ważność tego dokumentu. W odpowiedzi uzyskał informację, że akt zgonu nie został zarejestrowany przez tutejszy Urząd i że w sprawie należy się zwrócić do Urzędu Stanu Cywilnego w P.. W zaświadczeniu z dnia 16 marca 2017 r. Urząd Stanu Cywilnego w P. podał, że w akcie urodzenia zainteresowanego zamieszczono wpis "Pan G. K. S. zmarł dnia [...] Miejsce zgonu: M.. Nazwa organu, który sporządził akt zgonu: organ administracji obcego państwa. Oznaczenie aktu: [...]". Powołując się na art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), organ wskazał, że świadczenie wypłacone na J. S. za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. uznane zostało za nienależnie pobrane i podlega ono zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W odwołaniu od powyższej decyzji, uzupełnionym pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r., A. S.-K. podniosła, że ojciec córki – G. S. od lat nie płacił alimentów, bezsilny w tej kwestii był również komornik sądowy i z tego powodu pobierała świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W grudniu 2016 r. otrzymała od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. G. P. postanowienie o zawieszeniu postępowania wobec G. S., ponieważ dłużnik zmarł w dniu [...] Wobec powyższego zgłosiła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu poinformowania o zaistniałej sytuacji. Odwołująca podniosła, że nie była świadoma śmierci ojca jej dziecka i dlatego w dalszym ciągu pobierała świadczenia. Komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w P. zarówno we wrześniu 2014 r., jak i latach następnych, wystawiał zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, które przedstawiała w MOPS w B. ubiegając się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Zauważyła, że Komornik przed wystawieniem zaświadczenia zobligowany był sprawdzić dłużnika alimentacyjnego w poszczególnych bazach danych, czego nie uczynił. Także organ posiada dostęp do bazy pesel-net, gdzie przed wydaniem decyzji zobligowany był do sprawdzenia dłużnika alimentacyjnego. Nie wiedząc o zgonie ojca córki, pobierała świadczenie w dobrej wierze, dlatego wniosła o umorzenie przypisanych do zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie: "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 25 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.) i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż dłużnik alimentacyjny G. S. zmarł [...](zaświadczenie o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby znak: [...] z dnia [...] wydane przez Urząd Stanu Cywilnego P.). O zgonie dłużnika alimentacyjnego organ I instancji dowiedział się w dniu 13 grudnia 2016 r., po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] sygn. akt [...] wydanego przez Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 819 k.p.c. Dalej Kolegium przywołało brzmienie art. 2 pkt 7 lit. a) i art. 23 ust. 1 i 1a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podnosząc, że z przepisów tych wynika ustawowy obowiązek każdej osoby, która pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do ich zwrotu oraz obowiązek organu do wydania stosownej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W tej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał na rzecz osoby uprawnionej J. S., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. S.-K., świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Jak wyżej wskazano, dłużnik alimentacyjny – G. S. zmarł [...]. Fakt zgonu dłużnika alimentacyjnego stanowi obiektywną przesłankę skutkującą ustaniem prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Skoro zależność uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ściśle i obiektywnie powiązana z osobą dłużnika alimentacyjnego (od tego czy żyje), to zarazem brak jest podstawy prawnej do świadczenia alimentacyjnego w sytuacji śmierci dłużnika alimentacyjnego. Wobec powyższego, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia danych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Ustosunkowując się do zarzutu, że odwołująca nie miała świadomości zgonu dłużnika alimentacyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że brak świadomości co do zgonu dłużnika - nawet niezawiniony przez stronę uprawnioną - nie ma wpływu na okoliczność ustania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a wydający decyzję w sprawie organ administracyjny nie ma możliwości działania w granicach uznania administracyjnego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na regulację art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. A. S. – K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę J.S. na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. bądź ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, opierając się w tym względzie na stanowisku zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 48/17. Jednocześnie skarżąca, wskazując na brzmienie art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stwierdziła, że świadczenie nie zostało pobrane nienależnie i brak jest podstaw do żądania jego zwrotu. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. na J. S. w kwocie 1.000 zł i przypisania do zwrotu tej kwoty tytułem nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, wydane zostały z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co tym samym uzasadnia ich uchylenie w całości. W tym względzie przede wszystkich zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę orzekania organów w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), dalej jako: "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów". Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 tej ustawy, osoba która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7a, b, d i f, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 23 ust. 1a ww. ustawy). Stosownie zaś do art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu, oznacza to m.in. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonując wykładni art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w kontekście normy zawartej w 23 ust. 1 tej ustawy, poprzestały jedynie na jego literalnym brzmieniu, przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ma on zastosowanie z powodu wygaśnięcia wobec córki skarżącej obowiązku alimentacyjnego ojca, spowodowanego jego śmiercią w dniu [...]. Zdaniem organów nie ma prawnego znaczenia faktyczna niewiedza odwołującej się o śmierci ojca jej dziecka oraz fakt, że dowiedziała się ona o tym dopiero po 2 latach z postanowienia Komornika Sądowego z dnia [...]. Fakt bowiem zgonu dłużnika alimentacyjnego stanowi obiektywną przesłankę skutkującą ustaniem prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Skoro zależność uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ściśle i obiektywnie powiązana z osobą dłużnika alimentacyjnego (od tego czy żyje), to zarazem brak jest podstawy prawnej do świadczenia alimentacyjnego w sytuacji śmierci dłużnika alimentacyjnego. Tym samym, jak wskazał organ odwoławczy, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia danych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Powyższego stanowiska, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. W ocenie Sądu, przepis art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w kontekście normy zawartej w art. 23 ust. 1 tej ustawy, należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem konstytucyjnych wzorców normatywnych dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz w zgodzie z zawartą w tej ustawie preambułą wyrażającą ratio legis powołanej ustawy, która stanowi, że:"...konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji..." (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 48/17). W tym względzie należy podkreślić, że skarżąca dowiedziała się o śmierci byłego męża z postanowienia Komornika sądowego z dnia [...], tj. dopiero po 2 latach od tego zdarzenia. Zdarzenie to miało miejsce na terenie Francji, a akt zgonu sporządził organ obcego państwa. Nie miała ona żadnej możliwości powzięcia tej informacji wcześniej. Ponadto Komornik sądowy wystawiał zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji także po śmierci dłużnika alimentacyjnego, mimo ciążącego na nim – jak trafnie wskazuje skarżąca – obowiązku sprawdzenia tegoż dłużnika w poszczególnych bazach danych. Niewiedza skarżącej nie wynika więc z jej zaniedbania lub braku odpowiednich działań, co więcej z chwilą uzyskania takiej informacji niezwłocznie powiadomiła o tym fakcie organ I instancji. Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni zatem podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że: "prawodawca ma pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych. Dlatego też, zakładając racjonalność ustawodawcy, przywołany przepis prawa należy wykładać tak, aby nie obciążać osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, korzystających z pomocy Państwa, odpowiedzialnością za niesprawne działanie organów państwowych (por. powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 48/17). W rozpatrywanej sprawie samo zagrożenie koniecznością zwrotu pomocy udzielanej przez Państwo przez okres 2 lat i pobieranej w dobrej wierze stanowiłoby zniweczenie sensu udzielanej przez Państwo pomocy oraz naruszenie zasady budzenia zaufania obywatela do Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, stosowane jedynie literalnego rozumienia art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może w niektórych sytuacjach (do których niewątpliwie należy rozpatrywana sprawa) prowadzić do rozstrzygnięć niezgodnych z Konstytucją oraz ratio legis tego przepisu. Tym samym, z wyżej wyjaśnionych powodów zastosowana przez organy orzekające wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w kontekście art. 23 ust. 1 tej ustawy, jest nie do zaakceptowania. Przepis ten, jak wskazano powyżej, organ powinien bowiem wykładać tak, aby nie obciążać osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, korzystających z pomocy Państwa, odpowiedzialnością za nieprawidłowe działanie organów państwowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Kierując się przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów prawa materialnego uwzględniającą wskazany wyżej aspekt konstytucyjny tych przepisów, organ prawidłowo uwzględni i rozważy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy – w kontekście zasadności zastosowania w sprawie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dając temu wyraz w decyzji sporządzonej z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym samym zadość obowiązkom wynikającym z zasady budzenia zaufania jednostki do organów Państwa. Z powyższych względów Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. a) i art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. a.tp.