II SA/Łd 559/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą A Sp z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie nieruchomości położonej przy ul. B w Ł., dz. nr 66/12 i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm. dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej K.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli C S.A. w Ł., będąca wieczystym użytkownikiem działek 67/27 i 67/28 oraz D Sp. z o.o. w Ł., będąca wieczystym użytkownikiem działki nr 66/12, na której miała być realizowana planowana inwestycja. B S.A. w Ł. podniosła, iż jest producentem specjalistycznego sprzętu medycznego, zaś lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej w bezpośrednim sąsiedztwie fabryki mogłaby oddziaływać w negatywny sposób na stan bardzo precyzyjnych urządzeń elektronicznych wykorzystywanych w toku produkcji. Natomiast D Sp. z o.o. w Ł. podniosła, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie zdążyła tym samym poinformować organu, iż pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. D Sp. z o.o. w Ł. odstąpiła od umowy najmu działki nr 66/12, tj. terenu inwestycji, zawartej z A Sp. z o.o. w W., co oznacza że inwestor utracił prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o odstąpieniu od umowy najmu zostało doręczone inwestorowi w dniu 26 stycznia 2010 r. W dniu [...] decyzją nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań C S.A. w Ł. oraz D Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie A Sp. z o.o w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B (działka nr 66/12) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego dla treści powyższego rozstrzygnięcia decydujące znaczenie miało powzięcie na etapie postępowania odwoławczego wiadomości o utracie przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr 66/12 będącą terenem inwestycji. Według Wojewody [...] w toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien rozstrzygać zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej. Składane wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, które powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu było w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W badanej sprawie fakt złożenia przez wynajmującego oświadczenia o odstąpieniu od umowy najmu skutkuje zdaniem organu odwoławczego, iż najemca traci prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa umowa najmu zawarta była w dniu 14 czerwca 2006 r. między D Sp. z o.o. w Ł. a A Sp. z o.o. w W. W treści § 2 pkt 2 umowy zawarto zapis, z którego wynika, iż najemca zobowiązany jest do uzgadniania z wynajmującym projektów technicznych pokazujących przyjęte konfiguracje sprzętu oraz rozwiązania techniczne. W oświadczeniu o odstąpieniu od umowy najmu D Sp. z o.o. w Ł. wskazała, iż A Sp. z o.o. w W. naruszyła ustalenia zawarte w ww. punkcie umowy, co spowodowało odstąpienie od umowy przez wynajmującego. W treści umowy nie przewidziano żadnej szczególnej formy, ani szczególnych uwarunkowań dla jej rozwiązania - poza koniecznością złożenia stosownego oświadczenia w formie pisemnej. Bezspornie zdaniem organu Il instancji należy uznać, że w danej sprawie oświadczenie wynajmującego o odstąpieniu od umowy najmu wywołuje skutek w postaci utraty przez najemcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast rozstrzyganie kwestii co do rodzaju wzajemnych zobowiązań czy zasadności ewentualnych roszczeń między stronami nie należy do organów administracji lecz do sądu powszechnego. Na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A Sp z o.o. w W. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej po pierwsze naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, błędne ustalenie, że strona skarżąca utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, iż nie zaszły okoliczności uzasadniające możliwość dokonania odstąpienia od umowy najmu oraz dokonywania ustaleń rażąco sprzecznych ze stanem faktycznym i zgromadzonymi dowodami. Po drugie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4, art. 100 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w sprawie wymagane było wcześniejsze rozstrzygnięcie przez sąd cywilny skuteczności odstąpienia od umowy najmu oraz ewentualnej utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a co za tym idzie w toku sprawy wymagane było uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 § 1 i 2 K.p.a poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dobrowolnego i nie popartego dowodami stanowiska, iż D Sp. z o.o. w Ł. dokonała skutecznego odstąpienia od umowy najmu z dnia 14 czerwca 2006 roku, pomimo, iż nie zaszły okoliczności i przesłanki uprawniające spółkę do skutecznego odstąpienia od przedmiotowej umowy najmu. Wreszcie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa oraz naruszenie 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ II instancji nieprawnie stwierdził, iż samo złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy skutkuje utratą przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca bowiem poinformowała organ o nieskuteczności ww. oświadczenia, a co za tym idzie skarżąca nadal dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do czasu wydania ewentualnego prawomocnego orzeczenia przez sąd powszechny negującego trwanie umowy najmu. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów procesowych wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a ). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że prawem do dysponowania nieruchomością, również na cele budowlane, legitymuje się nie tylko osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomość ale także taka, która opiera swoje uprawnienia na prawie zobowiązaniowym. Stosunek zobowiązaniowy jest pojęciem cywilnoprawnym, na podstawie którego wierzyciel uprawniony jest do żądania od dłużnika określonego świadczenia działania albo zaniechania - art. 353 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Świadczenie może polegać także na takim działaniu, jak wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością przez wierzyciela na wykonanie na nieruchomości określonych robót budowlanych. Prawna skuteczność takiego zobowiązania uwarunkowana jest posiadaniem przez dłużnika własnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i rozporządzania nią w takim zakresie. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym przepis art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie złożenia odpowiedniego oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karnej. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku oświadczenie to jest bezwzględnie skuteczne, bowiem oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu. Skoro oświadczenie to stwarza domniemanie, że inwestorowi przysługuje wymienione w nim prawo, to takie domniemanie może być obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości albo jak w przypadku przedmiotowej sprawy, odpadła podstawa, na której to oświadczenie się opierało. Z powyższego wynika, że oświadczenie, o którym mowa, jest środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA 2 dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1602/03). W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest to, że w chwili składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego, jakim była zawarta między inwestorem a użytkownikiem wieczystym gruntu umowa z dnia 14 czerwca 2006 r. Z treść tej umowy wynika, iż została zawarta na 10 lat, z możliwością automatycznego przedłużania na kolejne pięcioletnie okresy, na warunkach w niej przewidzianych. Umowa nadto stanowi, że inwestor będzie uprawniony do wykorzystywania nieruchomości do celów gospodarczych polegających na budowie, rozbudowie i eksploatacji urządzeń telekomunikacyjnych dla celów telefonii komórkowej systemu UMTS, takich jak np. maszty, anteny, kontenery, szafy. Umowa ta wypełnia zatem przesłanki zawarte w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do skuteczności odstąpienia od powyższej umowy, dokonanego pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. przez D Sp. z o.o. w Ł. Wszystkie zarzuty skargi koncentrują się więc wokół tego, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę uznał, że odstąpienie od umowy w omawianym przypadku jest skuteczne i tym samym inwestor utracił z tą chwilą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w ocenie Sądu organ administracji architektoniczno - budowlanej nie był uprawniony, na tym etapie postępowania, do dokonania takiej oceny treści oświadczenia wieczystego użytkownika, która to ocena wywołała negatywne dla inwestora skutki prawne. Umowa dzierżawy (jak każdy inny stosunek zobowiązaniowy) wiąże strony przez cały okres jej obowiązywania (czas, na który została zawarta), chyba że wcześniej zostanie skutecznie rozwiązania. Sam fakt złożenia oświadczenia przez jedną ze stron o odstąpieniu od umowy nie powoduje samo przez się jej rozwiązania. Możliwość złożenia takiego oświadczenia musi być bowiem przewidziana w umowie lub przepisach prawnych, natomiast do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami, co do skuteczności odstąpienia od umowy jest wyłącznie sąd powszechny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 65/09). Skoro inwestor zakwestionował skuteczność oświadczenia z dnia 21 stycznia 2010 r. to pojawiła się kwestia rozważenia zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jednocześnie art. 100 § 1 K.p.a. stanowi, że organ który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Organ odwoławczy nie powinien zatem samodzielnie oceniać skuteczność tego oświadczenia, tylko winien był rozważyć konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a następnie zobowiązać inwestora do złożenia dowodu zwrócenia się do sądu powszechnego w wyznaczonym terminie o rozstrzygnięcie kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 81/10). W tym miejscu należy podkreślić, iż redakcja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zwłaszcza użyty w nim zwrot "zawiesza" świadczy o tym, że organ zobligowany jest zawiesić postępowanie, gdy wystąpią przesłanki w nim określone. Rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego ma charakter otwarty, co oznacza, iż nie było ono przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Po piewsze, postępowanie administracyjne musi być w toku. Po drugie, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wreszcie po trzecie, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, organ administracyjny ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I. SA/Łd 3/08). Zdaniem składu orzekającego na tle rozpoznawanej sprawy powstało niewątpliwie zagadnienie wstępne, co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynik tego postępowania ma zaś, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie, czyli dla wydania decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był zaś uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sporu, co do skuteczności odstąpienia od umowy. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności wezwie inwestora do przedłożenia dowodu wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie oceny skuteczności odstąpienia przez D Sp. z o.o. w Ł., zakreślając odpowiedni termin. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu będzie zobowiązany do samodzielnej ceny tej okoliczności w trybie art. 100 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 powołanej wyżej ustawy.