II SA/Łd 56/10

Dnia 28 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. C. – O. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 30 kwietnia 2009 roku, ustalił dla K. i D. S. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej i drobnych usług blacharskich, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], przy ul. A 101, w T., określając jego rodzaj, jako stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Wniosek wpłynął w dniu 30 kwietnia 2009r., w toku postępowania z wniosku inwestorów dnia 4 czerwca 2008 roku o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji. Podstawę prawną wskazanej decyzji stanowiły: art. 104 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 80 ust. 1, 82 ust. 1 pkt. 4, art. 85 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z 2004r. ze zm.). Inwestycja ta została zaliczona przez organ do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku (...) oraz § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Dalej organ wskazał, że przedsięwzięcie obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej, a w bezpośrednim sąsiedztwie omawianej inwestycji znajdują się: od strony północnej i południowej - budynki mieszkalne, od zachodu - nieruchomość niezabudowana, od wschodu - ul. A. Najbliższa zabudowa mieszkalna od strony północno - wschodniej znajduje się w odległości ok. 18 m od granic planowanego budynku warsztatu samochodowego, a od strony południowo -zachodniej w ok. 40 m. Obecnie dla obszaru omawianej inwestycji miasto T. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania. Z wypisu z rejestru gruntów, wynika, iż działka inwestora położona jest na terenach mieszkaniowych (Symbol B), zaś najbliższymi terenami chronionymi są tereny, na których znajduje się zabudowa jednorodzinna. Zdaniem organu pierwszej instancji realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje istotnych zmian warunków środowiska naturalnego, a oddziaływanie nie ma charakteru nietypowego, ani wyjątkowo złożonego, nie naruszy też standardów jakości środowiska. Przedsięwzięcie pozostaje bez wpływu na obszary, tereny i obiekty prawnie chronione oraz cenne i rzadkie elementy, czy zasoby środowiska Poza tym w toku postępowania zapewniono udział społeczeństwu poprzez wydanie obwieszczenia o zamieszczeniu wniosku o wydanie decyzji w publicznie dostępnym wykazie zawierającym dane o środowisku oraz poprzez umieszczenie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta w T. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. C. i J. Ł., żądając jej uchylenia w całości, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. Odwołujący się wskazali, że Prezydent Miasta T. nie uwzględnił istotnego dla sprawy sprzeciwu społeczeństwa co do lokalizacji przedsięwzięcia przy ul. A 101 w T. Właściciele działek sąsiadujących z warsztatem mechanicznym protestowali, gdyż warsztat, który już zresztą funkcjonuje, bezpośrednio oddziałuje na środowisko naturalne, naraża mieszkańców na uciążliwe wyziewy, hałas przekraczający normy dozwolone w zabudowie typu jednorodzinnego, wibracje wywołane działaniem sprzętu mechanicznego, nadmierną emisję spalin z manewrujących samochodów. Kontrole wywołane skargami mieszkańców potwierdziły szereg uchybień w zakresie zarówno prawa budowlanego jak i w zakresie ochrony środowiska. Nadto skarżący podkreślili, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę bezprawnego użytkowania obiektu garażowego jako warsztatu mechaniki pojazdowej z blacharstwem i lakiernictwem pojazdów samochodowych od ponad 5 lat oraz braku wymaganych prawem zezwoleń z zakresu ochrony środowiska. Podnieśli, że D. S. występując do urzędu o zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat podaje nieprawdę, ponieważ od samego początku użytkował ten garaż jako warsztat samochodowo - lakierniczy (chce w ten sposób zalegalizować swoją działalność na tym terenie). Odwołujący się zwrócili uwagę, iż przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko, w tym na tereny z zabudową jednorodzinną, dla której mieszkańców jest to miejsce zamieszkania i odpoczynku od pracy. Analiza oddziaływania powinna zawierać dokładną ekspertyzę, dotyczącą rodzajów i ilości odpadów szkodliwych wskazując jednocześnie sposób ich składowania i odbierania, także informacje dotyczącą ilości i składu szkodliwych wyziewów, jakie będą emitowane do atmosfery w wyniku dokonywania powłok lakierniczych. W dodatkowym piśmie z dnia 22 października 2009r. odwołujący się zakwestionowali ustalenia raportu. Wskazali, że budynek, w którym funkcjonuje zakład jest zlokalizowany w odległości 4 m od granicy posesji odwołujących się, zaś inwestor nie informował nikogo o swych zamiarach związanych z tym budynkiem, a dodatkowo w granicy postawiony został pełny betonowy płot podwyższony drewnianymi nakładkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta T. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko tegoż przedsięwzięcia oraz z uzgodnień organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko oraz warunki życia i zdrowie ludzi. Analiza raportu oddziaływania na środowisko będącego podstawowym dowodem w sprawie wskazuje, że ma on w istocie przesądzające znaczenie w sprawie. Zawarte w nim wnioski logicznie wypływają z dokonanych analiz. Raport zawiera analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również opis przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Ocena zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy zastosowaniu działań, na które wskazano w raporcie i na które zwrócił uwagę organ I instancji, pozwala na stwierdzenie, że przedsięwzięcie to nie pogorszy walorów środowiska, a w szczególności nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń oraz natężeń zanieczyszczeń w środowisku. W ocenie Kolegium, przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest rzetelny, spójny, nie budzi zastrzeżeń i nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości. H. C. i T. C. oraz J. Ł. i K. Ł. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Skarga H. i T. C. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Ł 55/10, a skarga J. i K. Ł. pod sygnaturą II SA/Łd 56/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 marca 2011r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w sprawie II SA/Łd 55/10 odrzucił skargę T. C. i H. C. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] odmówił K. i D. S. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. A 101 w T., polegającego na zmianie sposobu użytkowania garażu samochodowego na warsztat samochodowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Organy ustaliły, że przedsięwzięcie miałoby funkcjonować w na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z uzupełniającą ją zabudową garażowa i gospodarczą, zaś warsztat samochodowy takiej funkcji nie spełnia. Skargę inwestorów oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 października 2010 roku. Sąd wyraził w uzasadnieniu pogląd, ze planowana inwestycja nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu gospodarowania i wykorzystania obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności Skarga jest uzasadniona. W postępowaniu poddanym kontroli sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Inwestorzy zgłosili wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku z garażu na warsztat samochodowy, ale w toku postępowania nie sprecyzowali charakteru i rodzaju usług tamże wykonywanych.. Na stronie 11 raportu w punkcie 2.4. w charakterystyce techniczno – technologicznej raportu np. zawarto informację, ze w warsztacie będą wykonywane naprawy 3-4 samochodów, naprawy zespołów pojazdów i zawieszeń, na demontażu uszkodzonych elementów, z ewentualnym wykorzystaniem szlifierek, demontażu karoserii, profilowanie odkształconych blach, zastępowanie uszkodzonych elementów nowymi z wykorzystaniem procesów spawalniczych. Tak określony zakres prac nie wynika ani z wniosku inwestorów, ani z zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji gospodarczej. Określenie drobne usługi blacharskie i prace związane z mechaniką pojazdową w ocenie sądu nie są na tyle precyzyjne, aby można było w sposób wyczerpujący określić uwarunkowania środowiskowe. Nie wiadomo bowiem, na jakiej podstawie w raporcie oddziaływania na środowisko określono poziom hałasu, stopień zanieczyszczenia środowiska, emisji czynników szkodliwych, czy chociażby rodzaj wytwarzanych odpadów niebezpiecznych i sposób ich gromadzenia. Co jednak istotniejsze, organom prowadzącym postępowanie umknęły zarzuty skarżących, z których wynika, że chociaż wniosek o warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania garażu na warsztat mechaniki pojazdowej i związany z tym postępowaniem wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tejże inwestycji dotyczą zamierzenia przyszłego, to warsztat już funkcjonuje. Zarzuty te szczególnie wyraźnie zostały sprecyzowane w odwołaniu. Odwołujący załączyli pisma Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 23 kwietnia 2008 roku, z którego wynika, że przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. sprawę legalności prowadzonego przy ul. A 101 warsztatu samochodowego. Z pisma tego również wynika, że okoliczni mieszkańcy uskarżali się na prowadzone w warsztacie usługi lakierniczo-blacharskie. Niewyjaśnienie tych zarzutów powoduje, że organy rozstrzygały na podstawie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym stanem sprawy, w szczególności, że określone w decyzji uwarunkowania środowiskowe nie są realne. Tymczasem nie ma przeszkód, aby chociażby w postępowaniu odwoławczym powyższą okoliczność ustalić. Organ odwoławczy wszak przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (vide wyrok WSA w Bydgoszczy 26.10.2009 SA/Bd 626/09 LEX nr 573655). Kwestia ewentualnego funkcjonowania warsztatu ma znaczenie fundamentalne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem stanowić przedmiotu wyjaśnień i ustaleń planowana zmiana sposobu użytkowania garażu na warsztat mechaniki pojazdowej, gdy z taką przyszłą zmianą nie mamy do czynienia, bo warsztat już od lat funkcjonuje, pomimo braku wymaganych prawem budowlanym zezwoleń. Oznaczałoby to, że funkcjonowanie warsztatu mechaniki odbywa się w warunkach samowoli budowlanej. Powstaje zatem problem prawidłowego określenia przedmiotu postępowania oraz zastosowanego trybu postępowania.. Organy architektoniczno – budowlane rozpatrują bowiem sprawy o warunki zabudowy i pozwolenia na budowę zamierzeń inwestycyjnych. Nie orzekają w sprawach, w których należy rozstrzygnąć kwestię doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji, którą zrealizowano bez wymaganych zezwoleń czy zgłoszeń. W takiej sytuacji organami właściwymi są organy nadzoru budowlanego ( art. 80 i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – t.j. Dz.U. z 2010r..Nr. 243 poz..1623). Postępowanie będące przedmiotem kontroli sądu jest konsekwencją postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Wynika to wprost z załączonego do akt wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Przeto uwagi dotyczące właściwości organów i zastosowanego trybu odnosić się będą przede wszystkim do postępowania pierwotnego., jakim w tej szeroko rozumianej sprawie administracyjnej, jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Rozważenia przez organy wymaga, czy fakt, iż przedsięwzięcie już funkcjonuje, nie uniemożliwia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.. Teza o dopuszczalności przeprowadzenia takiego postępowania wynika chociażby z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie II GSK 6/10, w którym NSA orzekł, że rozpoczęcie czy zrealizowanie inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję. Wyrok ten zapadł jednak w innym stanie faktycznym. Ponadto z istoty uregulowań 71 ust. 1 i art. 72 ust. 2 pkt. 2, ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa parametry dla konkretnego, ale przyszłego zamierzenia. Zatem, jeśli parametry tego "zamierzenia" są znane, bo ono już funkcjonuje, co więcej, rodzaj i natężenie wykonywanych usług odbiegają od danych wskazanych w decyzji i poprzedzającym ją raporcie, należy odnieść się do stany rzeczywistego i zweryfikować działające przedsięwzięcie, rozważając możliwość zalegalizowania owej działalności. Tymczasem całe postępowanie wyjaśniające dotyczy "planowanego przedsięwzięcia". W szczególności w raporcie o sposobie oddziaływania na środowisko mowa jest o przyszłym, dopiero zamierzonym przedsięwzięciu. Nie można zatem przyjąć, że raport odnosi się do rzeczywistego stanu sprawy. Niezależnie od wcześniejszych uwag o rzetelności raportu, nie uwzględnia on np. w ogóle wpływu wykonywanych w warsztacie usług lakierniczych, na których prowadzenie uskarżają się mieszkańcy. Mając powyższe na uwadze, wobec rozbieżności między rzeczywistym stanem faktycznym a stanem, w oparciu o który organy orzekały w niniejszej sprawie, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 .p.s.a. zarzuty dotyczą bowiem postępowania przed organami obydwu instancji. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w wysokości 240 zł wraz z podatkiem VAT, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają z zawartych w uzasadnieniu uwag. W szczególności organy winny wyjaśnić zakres wniosku, a to w związku z zarzutami co do funkcjonowania rzekomo przyszłej inwestycji i dostosować do niego zarówno tryb postępowania, jak i zweryfikować ustalenia faktyczne. m.o.