II SA/Łd 561/16

Dnia 9 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 roku sprawy ze skargi S. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. S. i M. S. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23), wobec wycofania odwołania wniesionego przez J. S., W. S. i S. S., od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...], nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 0,9127 ha z całości 2,2900 ha położonej w Ł. przy ul. A 8 oraz ustaleniu odszkodowania, umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wskazał, że wskazaną wyżej decyzją Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...], nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 0,9127 ha z całości 2,2900 ha położonej w Ł. przy ul. A 8 będącej współwłasnością J. S., W. S. oraz S. S. Jednocześnie przywołaną decyzją ustalono odszkodowanie w wysokości 137.218.174 zł. Od przyznanego odszkodowania odliczono kwotę 1.416.172 wypłaconą na podstawie decyzji wydanej wcześniej w danej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji złożyli J. S., W. S. i S. S., jednakże następnie odwołanie zostało wycofane. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Ta decyzja została wyeliminowana w trybie nadzwyczajnym decyzją Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]. Z uwagi na to, że w decyzji tej pominięto działkę nr 19/14, której dotyczyło postępowanie zakończone decyzją wywłaszczeniową z [...], kolejną decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dn. [...] również w zakresie działki nr 19/14. Jak stwierdził Wojewoda, z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wskutek wycofanego odwołania, pojawiła się konieczność rozstrzygnięcia kwestii rzeczonego odwołania. Jego autorami byli J. S., W. S. i S. S. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu 26 października 2007r. zmarła J. S. Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Łodzi III Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., sygn. [...] stwierdził, że spadek po J. S. na podstawie ustawy nabyły dzieci: S. S., M. S., W. S., L. S. i M. C. po 1/5 części spadku każde z nich. Z kolei postanowieniem z dn. [...] grudnia 2010r., sygn. [...], Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Łodzi III Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po W. S. zmarłym 6 września 2010r. nabyło z dobrodziejstwem inwentarza rodzeństwo: M. S., L. S., S. S. i M. C. Zatem ustalono, że aktualnie stronami postępowania są: S. S., M. S., L. S., M. C. Jednocześnie Wojewoda ustalił, że S. S. jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego M. S. ( zaświadczenie z dnia 24 lutego 2011r., sygn. [...]). W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie należało zastosować art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Z treści art. 137 K.p.a. wynika, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie ww. warunek został spełniony. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie naruszała prawa oraz interesu społecznego. Nie zachodziły zatem przesłanki nieuwzględnienia cofnięcia odwołania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył S. S. w imieniu własnym oraz jako opiekun prawny M. S. W ocenie skarżącego art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. Skarżący podniósł, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia zależnym od woli strony, która decyduje o jego podtrzymaniu lub cofnięciu. A zatem, gdy strona cofa wniosek, to obowiązkiem organu, zgodnie z treścią art. 137 K.p.a., jest sprawdzenie, czy cofnięcie takie nie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Dalej skarżący zaznaczył, że czynność procesowa w postaci tak złożenia odwołania, jak i cofnięcia odwołania opiera się na zasadzie rozporządzalności, a zatem tylko strona postępowania lub inne określone w przepisach podmioty mogą decydować o wniesieniu lub cofnięciu odwołania. W kwestii cofnięcia odwołania zasada rozporządzalności doznaje jednak ograniczenia, ponieważ podlega to cofnięcie kontroli organu odwoławczego. Organ nie zwrócił się jednak do następców prawnych o potwierdzenie stanowiska procesowego. Według skarżącego organ w tym postępowaniu pominął trzy osoby jako strony - tj. M. S., L. S. oraz M. C. nie uzyskując od nich - jako spadkobierców - stanowiska w sprawie podtrzymania bądź rezygnacji z czynności procesowej jaką jest cofnięcie odwołania od decyzji z [...] L. S. nie został prawidłowo powiadomiony o zamiarze wydania przez organ decyzji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, choć ten sam wydział organu w innym postępowaniu uzyskał adres do doręczeń dla L. S. W tej sytuacji skarżący uznał, że organ rażąco naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a oraz 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności miarodajnych dla oceny cofnięcia odwołania i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także naruszenie 137 K.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ odwoławczy czy oświadczenie o cofnięciu odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W ocenie skarżącego decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem przy wielości stron, cofnięcie odwołania tylko przez kilka osób będących stroną, nie prowadzi do umorzenia całości postępowania odwoławczego, a jedynie do umorzenia postępowania w tym zakresie, gdyż są jeszcze inne strony, co do których organ nie rozstrzygnął sprawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ II instancji podkreślił, że spadkobiercy stron na zasadzie sukcesji generalnej weszli w ogół praw i obowiązków stron postępowania i nie było obowiązku potwierdzania przez organ odwoławczy cofnięcia odwołania. W ocenie organu odwoławczego brak było przesłanek do nieuwzględnienia cofnięcia odwołania. Odnosząc się do kwestii powiadomienia L. S. o zamiarze wydania decyzji, organ podniósł, że uczestnik ten nie powiadomił o zmianie adresu, a kolejna przesyłka skierowana została pod ten sam adres, pod który wysyłano wcześniejsze pisma wydawane w toku postępowania. Część z tych pism była odbierana przez adresata. W korespondencji wskazywano, że zgodnie z art. 41 K.p.a. strony oraz ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać organ administracji o każdej zmianie swego adresu oraz pouczono o skutkach zaniedbań w tym zakresie. W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zarzut braku oceny dopuszczalności cofnięcia odwołania w kontekście przesłanek, o których stanowi przepis art. 137 k.p.a. jest o tyle trafny, że organ ograniczył się do lakonicznego powtórzenia przesłanek ustawowych, bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy. Tymczasem w każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania (zażalenia) ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 5 czerwca 2013 roku w sprawie II SA/Rz 202/13, LEX nr 1333557). O wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zdecydowały jednak inne uchybienia. Postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania, unormowanych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Postępowanie administracyjne winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nadto zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str.79 i n.). Wskazane wyżej zasady postępowania oznaczają powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w konkretnej sprawie. Zasad powyższych i wynikających z nich obowiązków organu nie dotrzymano w rozpoznawanej sprawie. Pierwszym pismem skierowanym do aktualnych uczestników postępowania jest informacja Wojewody z dnia [...] o dotychczasowym przebiegu sprawy, w tym o tym, że odwołanie J., S. i W. S. zostało wycofane. Jednakże jedynie z rozdzielnika wynika, ze pismo skierowane zostało do aktualnych uczestników, bez informacji o ich sytuacji procesowej. W szczególności z pisma nie wynika, że adresaci stali się uczestnikami na prawach strony, że wstąpili do postępowania w trybie art. 30 § 4 k.p.a. Organ nie zapytał nowych uczestników, czy podtrzymują oświadczenia o cofnięciu odwołania. Fakt wstąpienia do postępowania następców prawnych nie przekreśla wprawdzie dotychczasowych czynności procesowych zmarłej strony, ale uczestnicy powinni mieć możliwość ich potwierdzenia. Zatem organ odwoławczy winien podjąć chociaż próbę wyjaśnienia, czy następcy prawni podtrzymują oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Wagi tego uchybienia nie zmienia okoliczność, że organ wielokrotnie informował strony o możliwości zapoznania się z aktami i składania pism, skoro nie pouczył ich o uprawnieniach, związanych z sytuacją w postępowaniu. S. S. będąc uczestnikiem postępowania już w 1989 roku również wycofał odwołanie. Jak jednak wyjaśnił na rozprawie, w toku postępowania, a przed 2005 rokiem złożył oświadczenie , w którym odwołał cofniecie odwołania. Z uwagi na to, że sąd nie dysponuje aktami dotyczącymi tego okresu postępowania, zarzutu tego nie można zweryfikować w toku postępowania sądowoadminiatracyjnego. Jest to kwestia wymagająca ustalenia, ocenie podlegać będzie skuteczność uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli o cofnięciu odwołania. Powyższe czyni zasadnym zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego, co stanowi o naruszeniu normy art. 7 k.p.a. i w konsekwencji jest przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Powołany przepis p.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym wcześniej zakresie, w szczególności rozstrzygnie kwestię złożenia przez S. S. oświadczenia o cofnięciu cofnięcia odwołania oraz ustali stanowisko pozostałych uczestników postępowania, zbada informacje o adresie L. S. Natomiast jeżeli cofnięcie odwołania okaże się prawnie skuteczne, należy ocenić jego przesłanki w kontekście art. 137 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a. Lp/