II SA/Łd 565/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: DZ.U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126 z późn. zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] udzielającej J. i T. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno usługowego zlokalizowanego w B .przy ul. A dz. nr [...], [...], [...] oraz [...], o powierzchni zabudowy 185,00 m2 , pow. całkowitej ogółem 519,60 m2 , użytkowej całkowitej 414,07 m2, w tym część usługowa 156,10 m2 oraz kubaturze 1525 m2 – kat. I i XVII. Ustalono, iż w dniu 30 sierpnia 2002 r. na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości J.S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa w/w budowy prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...] wydanej przez Starostę [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wniosku służb nadzoru budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 czerwca 2002 r., a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Zaś decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na J. i T. M. obowiązki podjęcia działań mających na celu doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa ( m.in. wykonanie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót z opinią techniczną oraz projektu technicznego robót budowlanych pozostałych do zakończenia inwestycji ), których wykonanie spowoduje możliwość uzyskania decyzji na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Inwestorzy wraz z żądanymi dokumentami złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Sprawa prawidłowości wykonania obowiązków była dwukrotnie przedmiotem postępowań odwoławczych uchylających decyzje organu I instancji i ostatecznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...]. Organ uznał, że złożony przez inwestorów projekt zamienny spełnia wymogi przewidziane dla projektu budowlanego zamiennego, co uzasadnia jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. (sygn. akt IISA/Łd 226/05) uchylił obie decyzje. Wskazał, iż właściwe do rozpoznania sprawy pozostają przepisy z daty wszczęcia postępowania administracyjnego (tj. obowiązujące w dniu 30 sierpnia 2002 r.). Zwrócił uwagę na błędną interpretację, zastosowaną przez organy, obowiązujących przepisów planu miejscowego w zakresie ilości kondygnacji, stwierdzając iż przedstawiony projekt nie narusza przepisów planu miejscowego. Sąd podkreślił, iż ustalenia organów co do obowiązku, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachowania podobieństw w ciągu zabudowy za dowolne i oparte na niewystarczającym materiale dowodowym. Odnosząc się do problemu nasłonecznienia budynku mieszkalnego J. S. stwierdził brak oceny organów w tym zakresie i nakazał rozważenie kwestii poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił J. i T. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych Od powyższej decyzji w dniu 8 lutego 2006 r. J. S. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. W treści pisma podniósł, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności inwestycji z § 13 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. Wskazał także na naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Postanowieniem z dnia 7 marca 2006 r. wydanym na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na J. i K. M. obowiązek opracowania opinii technicznej w zakresie zgodności budowy przedmiotowego budynku mieszkalno usługowego z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. 75/02, poz.690 ze. zm.). Po złożeniu analizy zacienienia przez inwestorów i wyczerpaniu trybu z art. 10 kpa, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J.S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisu § 13 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazał także, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2004r. (sygn. akt II SA/Łd 516/03), iż inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo powołał się na opinię Kierownika Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta B. z dnia [...], stwierdzającą że inwestycja jest zgodna zarówno z decyzją SKO jak i z dokonaną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, a także wobec faktu, iż obecna dokumentacja techniczna obiektu odpowiada w istocie inwentaryzacji z roku 2003, zdaniem organu, powyższa opinia zachowuje aktualność. Od tego rozstrzygnięcia J.S. w dniu 8 czerwca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił, iż opinia techniczna dotycząca zacienienia budynku została wydana niezgodnie z § 13 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż wykorzystano w niej materiał zdjęciowy z roku 2003, bez dokumentów potwierdzających stan budowy w tym czasie, w szczególności najwyższej krawędzi zacieniającej (kalenicy). Do skargi załączył także sporządzoną na jego zlecenie ekspertyzę konkurencyjną w stosunku do złożonej przez inwestorów. Skarżący podniósł także argumenty dotyczące niezgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Według niego inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa wynikających z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wymogów art. 144 k.c., gdyż zacienienie i hałas związany z planowanymi usługami fitness ograniczy jego prawo do korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 226/05) wiążą w tej sprawie zarówno organ jak i sąd (art. 153 p.p.s.a.). Wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd wskazuje, iż w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania tj. w dniu 30 sierpnia 2002 r.. Zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przed upływem dwumiesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (...). Po myśli powyższego przepisu po wykonaniu obowiązku właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (ust 1a). W analizowanej sprawie organ I instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uznał, iż inwestorzy przedkładając inwentaryzację budowlaną oraz projekt techniczny robót pozostałych do zakończenia inwestycji, wykonali obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...], zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu skargi o niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy uznać je za chybione wobec wiążącego stanowiska zajętego przez powoływane już orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2005 r. w sprawie, sygn. akt II SA/Łd Nr 226/05 o zgodności tej inwestycji z przepisami miejscowymi. A w zakresie dopuszczalności tworzenia i prowadzenia usług "nieuciążliwych" na tym terenie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 25 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Łd 516/03 oddalającym skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd ocenił, iż za "nieuciążliwą" działalność usługową, w rozumieniu postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, należy uznać działalność sportowo-rekreacyjną typu "fitness". Związanie organu jak i sądu administracyjnego tą oceną oznacza, iż nie może on formułować innych ocen, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Istotnym wątkiem rozpatrywanej sprawy pozostaje podnoszony przez skarżącego w skardze problem zacienienia jego nieruchomości przez realizowaną inwestycję. Po wniesieniu przez J.S. odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 1 marca 2006 r., wydanym w trybie art. 136 K.p.a., zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności inwestycji z wymaganiami § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75/02, poz. 690 późn. zm.). Przedłożona przez inwestorów w wykonaniu powyższego obowiązku opinia, jakkolwiek niepozbawiona wad, w sposób wyczerpujący odnosi się do dotyczących minimalnego nasłonecznienia wymagań zawartych we wskazanym akcie prawnym. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące oparcia opinii na materiale zdjęciowym z 2003 r. przy braku dokumentacji potwierdzającej stan budowy w tamtym czasie, w szczególności najwyższej krawędzi zacieniającej (kalenicy) o tyle tracą na swej aktualności. iż skarżący na rozprawie sądowej w dniu 20 października 2006 r. przyznał, że prace budowlane przebiegały nawet jak było ich wstrzymanie i dach by wykonywany w 2003 r. W tym zakresie niewątpliwym uchybieniem, nie mającym jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wpływu na wydane rozstrzygnięcie, jest sporządzenie ekspertyzy na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem zgodnie z § 330 wskazanego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się (...) jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a zatem dla określenia warunków nasłonecznienia nieruchomości skarżącego powinny były mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Jednak treść obu regulacji w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik. Zgodnie z brzmieniem przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 1999 r. nr 15 poz. 140) odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zachowaniem przepisów § 57 i 60. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest, dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m włącznie, nie mniejsza niż jego wysokość liczoną od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Punkt 3 wskazanego paragrafu precyzuje, iż odległości, o których mowa w ust.1, mogą być mniejsze, jeżeli będą spełnione inne warunki określone w rozporządzeniu oraz będzie zapewnione, z okna budynku przesłanianego, pole widzenia o kącie 600 w płaszczyźnie poziomej, a obiekt przesłaniający, znajdujący się w tym polu, jest usytuowany w odległości nie mniejszej niż jego wysokość. Z kolei § 60 powyższego rozporządzenia precyzuje, iż pokój mieszkalny powinien mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w zabudowie uzupełniającej (plombowej) dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny. Jak wynika z przedstawionego przez inwestorów opisu technicznego, planowana inwestycja nie wprowadza ponadnormatywnych ograniczeń w dostępie naturalnego oświetlenia dla nieruchomości skarżącego. Odległość bowiem inwestycji od obiektu przesłaniającego wynosi 850 cm. i jest większa niż jej wysokość liczona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi (813 cm.). Również przedstawiona analiza czasu nasłonecznienia najbardziej zacienionego okna budynku przesłanianego dowodzi, iż minimalny czas nasłonecznienia w przeciągu 8 godzin wynosi 4 godziny i 10 minut, a zatem ponad wymagane przepisami rozporządzenia 3 godziny. Z przedstawionego opracowania wynika także, iż z budynku zacienionego jest zapewnione pole widzenia o kącie 600. W sytuacji zgodności planowanej inwestycji z wymogami techniczno-budowlanymi zarzuty skarżącego w tym przedmiocie nie mogą zasługiwać na uwzględnienie, a zastosowanie przez organ przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest uchybieniem, które nie miało znaczącego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Poza sferą rozważań Sądu pozostaje ekspertyza załączona do skargi, wobec tego, iż kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje materiał faktyczny i dowodowy istniejący w czasie podejmowania kontrolowanego aktu (art. 133 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 144 k.c. należy stwierdzić, iż sąd administracyjny badając legalność działań organów administracji podczas wydawania kwestionowanej decyzji ogranicza ocenę do zagadnień uregulowanych w przepisach prawa administracyjnego. Do rozpoznania zaś roszczeń zaniechania immisji na podstawie art. 144 k.c. właściwy jest sąd powszechny. Organy administracji władne są stosować przepisy prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron uregulowane w innych niż prawo administracyjne gałęziach prawa tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis prawa administracyjnego. Skoro przepisy prawa budowlanego nie odsyłają w powyższym zakresie do regulacji o charakterze cywilnoprawnym, to możliwość ich uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu jest wyłączona. Tym samym skonstatować wypada, iż pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 9 ustawy – Prawo budowlane ma zobiektywizowany charakter zakreślony wyłącznie w tym przepisie. (vide: wyrok WSA w Łodzi , z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt 1647/03). Oznacza to, iż na etapie wydawania decyzji o wznowieniu robot budowlanych organ nadzoru budowlanego musi przeprowadzić również ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikająca z treści art. 5 prawa budowlanego. Jednak jak wskazuje orzecznictwo sądowe w tym zakresie, ocena uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli działek sąsiednich. Nie można także oczekiwać, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ocena interesów osób trzecich na jaką powołuje się skarżący, podobnie jak w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, może oznaczać wyłącznie ochronę interesów prawnych, a nie faktycznych (vide: wyrok NSA z 2 lutego 1994r., sygn. akt IV SA 1517/97, LEX 43323). Nawet eksponowane przez skarżącego okoliczności zacienienia jego działki przez sporną inwestycję nie mogą być uznane za naruszenie interesu prawnego skarżącego, skoro posadowienie spornego obiektu jest dokonane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami.(vide: wyrok NSA z 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 2246/98, LEX 47836). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym z treści ust. 1a art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadku wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 w/w ustawy organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 1613-1614/02). W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, iż zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a dostrzeżone uchybienia nie miały zdaniem składu orzekającego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.