II SA/Łd 565/09

Dnia 10 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] roku o nałożeniu na skarżącą J. H. grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – kwiaciarni znajdującego się na działce o numerze ewid. gruntów 265 przy ul.A.23 w R.. Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 367/07 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [....] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [..] nr [..], wydane na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej p.e.a., którym nałożono na J. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 23.013,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki obiektu handlowego – kwiaciarni znajdującego się na działce o nr ewid. 265 przy ul.A.23 w R., nałożonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]. oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt budowlany ma charakter obiektu tymczasowego w rozumieniu powołanego przepisu Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, a w konsekwencji grzywna w celu przymuszenia jego rozbiórki nie mogła być wymierzona według stawek określonych w art. 121 § 5 p.e.a. Zdaniem Sądu w omawianym przypadku podstawę prawną określenia kwoty grzywny nałożonej przez organ w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego mógł stanowić wyłącznie art. 121 § 2 powołanej ustawy. Ponadto Sąd podniósł, iż w zażaleniu skarżąca powołała się na okoliczność złożenia przed upływem 5 lat wniosku o przedłużenie okresu użytkowania obiektu kwiaciarni. Sąd wytknął organowi II instancji, że nie odniósł się do tego zagadnienia, zaś dopiero w odpowiedzi na skargę ogólnikowo stwierdził, że takiego wniosku brak jest w aktach sprawy, a w konsekwencji nie mógł być on przedmiotem postępowania. Sąd wskazał organowi, iż winien zatem tę okoliczność wyjaśnić, nie wyłączając możliwości wezwania skarżącej do złożenia jego odpisu z potwierdzeniem przyjęcia przez organ oraz ustalenia sposobu jego załatwienia. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku na mocy art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 i art. 125 § 1 p.e.a. nałożył na skarżącą J. H. grzywnę w kwocie 10 000 złotych w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – kwiaciarni znajdującego się na działce o numerze ewid. gruntów 265 przy ul.A.23 w R.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sporny obiekt powstał na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 23 września 2000 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku na okres 5 lat. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 października 2000 roku, a wygasła w dniu 12 października 2005 roku i w tym też dniu obowiązek rozbiórki stał się wymagalny. Organ stwierdził, iż obowiązek nie został wykonany i nastąpiła konieczność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła J. H.. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 roku uchylił wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny także tytuł wykonawczy. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów ustawy o egzekucji a administracji poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 10 000 zł, choć jej zdaniem powinna ona wynosić 5 000 zł. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ nie uzasadnił rzetelnie swego rozstrzygnięcia i pominął okoliczności faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W wyniki rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [....] z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 i art. 125 § 1 p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu II instancji rozbiórki spornego obiektu powinna być wykonana bez dodatkowych czynności administracyjnych ze strony organu, bowiem będąca w obiegu prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę z określonym terminem użytkowania, który upłynął i nie ma możliwości jego zmiany podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ nie zgodził się ze stroną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił tytuł wykonawczy. Podkreślił ponadto, iż kwota wymierzonej grzywny wynikła ze zmiany ustawy w zakresie art. 121 § 2 p.e.a., dokonanej na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2007 roku, Nr 89, poz. 589). Wojewoda zaznaczył, iż art. 121 § 2 p.e.a. w nowym brzmieniu zezwala na wymierzenie każdorazowo grzywny, z zastrzeżeniem § 5, nieprzekraczającej kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. W ocenie organu bez znaczenia jest okoliczność, iż J. H. podejmuje działania mające na celu nabycie nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny obiekt. Organ stwierdził, iż udzielenie pozwolenia na tymczasowe użytkowanie jest jednoznaczne z nakazem rozbiórki po upływie terminu. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie J. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Skarżąca nie zgodziła się z organem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę pozwalająca na tymczasowe użytkowanie nie może podlegać zmianie. Skarżąca ponownie zakwestionowała wysokość wymierzonej grzywny. Wniosła o skontrolowanie postępowania co do zgodności z wymogami art. 10, art. 77 § 1, art. 9 i art. 7 K.p.a. Skarżąca podniosła również, że nie udzielono jej odpowiedzi, czy decyzja , na podstawie której zrealizowała inwestycję jest słuszna co do terminu i czego ten termin dotyczy – budowy czy użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu go poprzedzającym tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż organy obu instancji prowadząc ponownie postępowanie zobligowane były w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 stycznia 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 367/07. Z uwagi na treść wskazanego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą również sąd ponownie rozpoznający sprawę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt budowlany ma charakter obiektu tymczasowego w rozumieniu powołanego przepisu Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, a w konsekwencji podstawę prawną określenia kwoty grzywny nałożonej przez organ w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego mógł stanowić wyłącznie art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). Analizując kwestionowane rozstrzygnięcie, jak również je poprzedzające postanowienie organu I instancji stwierdzić należy, iż co do zasady organy zastosowały się do wytycznych sądu i w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołano wskazany przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże zauważyć należy, że zastosowano stawkę 10 000 zł i zaznaczono, że kwota wymierzonej grzywny wynikła ze zmiany ustawy w zakresie art. 121 § 2 cytowanej ustawy, dokonanej na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2007 roku, Nr 89, poz. 589) i wskazano, iż powołany przepis art. 121 § 2 w nowym brzmieniu zezwala na wymierzenie każdorazowo grzywny, z zastrzeżeniem § 5, nieprzekraczającej kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Uszło jednak uwadze organu, że przepis art. 112 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 94, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołana nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji weszła w życie dnia 1 lipca 2007 roku, a w kontrolowanej sprawie, jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, postępowanie egzekucyjne wszczęto wraz z wydaniem tytułu wykonawczego z dnia 7 listopada 2006 roku, doręczonym stronie w dniu 9 listopada 2006 roku. Z akt wynika co prawda, że stronie ponownie doręczano upomnienie w dniu 19 grudnia 2008 roku, jednakże czynność tę uznać należy za zbędną i prawnie nieskuteczną. Sąd podziela w tej mierze pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "(...) jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, nie zmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 roku sygn. akt II FSK 618/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 512826, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 roku sygn. akt II FSK 617/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 549020, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 roku sygn. akt II FSK 316/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 544573). Tym samym, skoro więc postępowanie egzekucyjne wszczęto w przedmiotowej sprawie przed dniem 1 lipca 2007 roku, zastosowanie winien mieć przepis art. 121 § 2 w brzmieniu przed nowelizacją, a stanowiący, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25 000 zł, przy czym oczywiście należy mieć na uwadze § 4 tegoż przepisu ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz 1954). Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącej, uznać należy je za niezasadne. W szczególności nie ma takiego znaczenia jak podnosi to skarżąca wniosek o przedłużenie okresu użytkowania obiektu. Organ słusznie wywiódł, że pozwolenie na tymczasowe użytkowanie obiektu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, zakreśla ramy czasowe jego legalnego istnienia i jest równoznaczne z powinnością rozebrania obiektu po upływie terminu. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, wydając rozstrzygnięcie stosując prawidłowo przepisy prawa materialnego i wskazując argumentację w myśl przesłanek art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa materialnego, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. m.ch.