II SA/Łd 565/18

Dnia 21 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 roku sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakłócania stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Wnioskiem z dnia 5 lutego 2018 r. A.U. wystąpił do Wójta Gminy D. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 162/2 przez właścicieli działek sąsiednich w kierunku wschodnim od działki nr 162/2. Zdaniem wnioskodawcy poprzez zasypanie (nielegalne) rowu melioracyjnego, jak i poprzez podniesienie gruntów został zmieniony kierunek odpływu wód powierzchniowych, co skutkuje tworzeniem się zlewni i zastoin wody na działce 162/2 i działkach do drogi nr 485. Postanowieniem z dnia [...]marca 2018 r. znak [...] Wójt Gminy D., w oparciu o art. 61 a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego zasypania rowu odwadniającego z wód powierzchniowych na działce nr ewid. 162/2, w miejscowości K., gm. D. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego zasypania rowu odwadniającego z wód powierzchniowych na działce nr ewid. 162/2 w miejscowości K., gm. D. Następnie organ zrelacjonował czynione nieskutecznie przez A.U. próby wznowienia postepowania w powyższej sprawie. W ocenie organu I instancji postępowanie w tej sprawie zostało zakończone decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2013 r. Organ ustalił też, że dla działki nr ewid. 162/2, w związku z przeprowadzoną w 2008 r. modernizacją ewidencji gruntów i budynków zweryfikowano dane dotyczące użytków gruntowych w działkach według stanu faktycznego oraz w oparciu o dane opracowane w ramach Projektu Phare 2003 dla potrzeb Systemu Identyfikacji Działek Rolnych. Ponieważ na działce 162/2 nie występował rów szczegółowy, użytek W (rów) został wykreślony z ewidencji gruntów, a do operatu opisowo - kartograficznego wyłożonego do wglądu w Starostwie Powiatowym nie wniesiono zastrzeżeń w terminie prawem przewidzianym. A. U. był wielokrotnie informowany, iż rów został zdjęty z ewidencji gruntów podczas przeprowadzonej modernizacji przez Starostwo Powiatowe w 2008 r. Zdaniem organu w sprawie nastąpiła powaga rzeczy osądzonej, gdyż nie zostały wskazane inne okoliczności faktyczne i prawne, niż te, które wystąpiły w sprawie już rozpatrzonej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. U. Podniósł, że w postanowieniu zawarto stwierdzenie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasypania rowu odwadniającego (melioracyjnego) z wód powierzchniowych na działce nr 162/2, co jest nieprawidłowe, gdyż zasypanie rowu melioracyjnego i podnoszenie gruntów ma miejsce na działkach i gruntach sąsiednich od działki nr 162/2. Wójt nie wykazał również pozwoleń wodnoprawnych na samowolną likwidację rowu melioracyjnego, jak również na samowolne podnoszenie gruntów. Proces likwidacji rowu i podnoszenia gruntów nastąpił po wejściu w życie ustawy o wymogu posiadania pozwolenia wodnoprawnego na takie działania. Skarżący zawarł również w zażaleniu szereg zarzutów do przebiegu postępowania zakończonego w 2013 roku późniejszych spraw o wznowienie tegoż. . Wskazał na rażącą obrazę przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz naruszenie przez właścicieli działek i gruntów art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Skarżący wniósł by Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż wniosek z 5 lutego 2018 r. złożono na okoliczność powołania biegłego w celu przeprowadzenia dowodu w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Wójt w postanowieniu nie odniósł się do wniosku, czym rażąco naruszył art. 84 § 1 K.p.a. Nadto skarżący wskazał, iż wniosek z dnia 5 lutego 2018 r. ma ścisły związek z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania dla ustalenia warunków zabudowy z dnia 25 maja 2017 r. znak [...]. Strona zaznaczyła, że w sprawie samowolnego zasypania rowu melioracyjnego i podniesienia gruntów złożone jest odwołanie od decyzji Wójta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze względu na przedmiot zaskarżonego postanowienia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozważeniu podlegały jedynie okoliczności i podstawy orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61 a § 1 K.p.a. w sprawie przedstawionej przez stronę we wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Organ podkreślił, że tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Tym samym dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od rodzaju i prawidłowości tej decyzji. Organ wskazał, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 K.p.a.), a jej wzruszenie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2013 r. dotyczył podniesienia gruntu na działce nr 163 i następne wzwyż do drogi K. - Suchcice oraz samowolnego zasypania rowu odwadniającego z wód powierzchniowych. W sprawie o naruszenie stosunków wodnych przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do działki nr 162/2 zapadło już rozstrzygnięcie, tj. decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. A. U. składając w dniu 5 lutego 2018 r. wniosek, w istocie domagał się ponownego wszczęcia postępowania w ww. sprawie, która jest już zakończona decyzją ostateczną. Bowiem organ powołać biegłego może w toku prowadzonego postępowania dla wyjaśnienia kwestii wymagających wiadomości specjalnych w sprawie. Aby organ mógł powołać biegłego winien zatem wszcząć postępowanie w sprawie. Występując z wnioskiem z dnia 5 lutego 2018 r. strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., i tym samym mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, oprócz tych, które były już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją. Skarżący cały czas powołuje się na okoliczność zasypania rowu i kwestionuje ustalenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Organ stwierdził, że postępowania prowadzone z wniosku skarżącego charakteryzuje tożsamość podmiotowa, ponieważ w obu postępowaniach występują te same strony, tożsamość przedmiotowa w zakresie treści żądania strony oraz porównując uregulowania art. 29 ust. 3 i art. 234 ust. 3 ww. ustaw, należy zauważyć, iż przesłanki wskazujące na naruszenie stosunków wodnych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. jak i w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. są w zasadzie takie same. Dlatego też, zasadne jest twierdzenie, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. i postępowanie z wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. dotyczyłyby sprawy, w której zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Organ odwoławczy podkreślił, ze A.U. nie skarżył decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., natomiast dwukrotnie występował o wznowienie postępowania w sprawie. Zdaniem Kolegium z tego też względu żądanie strony przedstawione we wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. nie może inicjować wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ zaznaczył, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zarówno z tego powodu, jak też mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) Kolegium nie mogło wypowiadać się odnośnie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Kolegium zgodziło się ze skarżącym, iż w sentencji postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. niefortunnie sformułowano przedmiot postępowania, jednakże uchybienie to nie uzasadnia jego zdaniem uchylenia postanowienia. Podkreśliło brak podstaw do kwestionowania podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji z uwagi na art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., póz. 1875 ze zm.), zgodnie z którym wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Wbrew twierdzeniom skarżącego wniosek z dnia 5 lutego 2018 r. nie ma ponadto związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania dla ustalenia warunków zabudowy z dnia 25 maja 2017 r. znak [...]. Decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] dotyczy ustalenia z wniosku M.M. i K.M. warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz 2 budynków gospodarczych wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi, w tym zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie ozn. nr ewid. dz. 163/1, obręb K.-Ż., zatem jest to odrębna sprawa od sprawy naruszenia stosunków wodnych. Kolegium nadminieło końcowo, mając na uwadze okoliczności podnoszone w zażaleniu, że nie jest właściwym do rozpatrzenia kwestii wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast w sprawach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a., zostały już wydane ostateczne rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. U. Stwierdził, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 145 K.p.a. i w związku z tym wniósł o powołanie do sprawy i przesłuchanie określonych osób będących uczestnikami oględzin przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2013 r. na okoliczność uczestnictwa skarżącego w oględzinach oraz na okoliczność niesporządzenia protokołu z oględzin w dniu 29 maja 2013 r. stanu zalewowego na działce 162/2. Następnie skarżący zarzucił, iż w postanowieniu z dnia [...]marca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania Wójt Gminy D. powołuje się na sfałszowaną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., natomiast nie podał w uzasadnieniu postanowienia przyczyn niepowołania biegłego. W ocenie skarżącego powołanie biegłego w sprawie oceny stanu gruntu jest zasadne i pozwoliłoby wydać niezależną opinię w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce 162/2 przez właścicieli gruntów. Skarżący wniósł o orzeczenie powołania biegłego specjalisty przez organ gminy D. celem oceny i wydania opinii, co do stanu gruntów, jak i zmiany stosunków wodnych. Skarżący wyraził też niezadowolenie ze sposobu pracy Wójta Gminy D. wskazując, iż chcąc utrudnić skarżącemu kontakt z pracownikami Urzędu na XIV Sesji Rady Gminy D. z dnia 27 stycznia 2016 r. wydał zarządzenie i zabronił swoim pracownikom rozmowy z A. U. w jednoosobowym składzie pracowniczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ stwierdził, że skarga nie zawiera wprost wyrażonych zarzutów dotyczących postanowienia Kolegium. W istocie dotyczy ona postępowania prowadzonego przed organem I instancji w zakresie zakłócenia stosunków wodnych. Należy wskazać, że ww. zarzuty były już podnoszone przez skarżącego w zażaleniu i Kolegium odniosło się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Natomiast zarzut braku w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji przyczyn niepowołania biegłego został konwalidowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdzie wskazano wprost, iż "organ powołać biegłego może w toku prowadzonego postępowania dla wyjaśnienia kwestii wymagających wiadomości specjalnych w sprawie. Zatem aby organ mógł powołać biegłego winien wszcząć postępowanie w sprawie". Z uwagi na to, iż postępowanie w sprawie zakłócania stosunków wodnych zostało zakończone decyzją ostateczną, jak również prowadzone w sprawie postępowania w trybie art. 145 Kpa również zostały zakończone, mając na uwadze treść całego wniosku złożonego w dniu 5 lutego 2018 r. o powołanie biegłego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 162/2 przez właścicieli działek sąsiednich w kierunku wschodnim od działki nr 162/2, uznano, iż skarżący w istocie domagał się ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie, czego nie zakwestionował. Natomiast mając na uwadze fakt, iż we wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., i tym samym mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, oprócz tych, które były już przedmiotem postępowania zakończonego ww. decyzją, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Odnośnie zaś nieprawidłowości w pracach organów gminy Kolegium wskazało, iż na tym etapie postępowania nie mogą być one rozpatrywane. Przepisy K.p.a. i ustawy o samorządzie gminnym wprost przewidują środki służące zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej w podejmowanych przez nie działaniach oraz w toku załatwiania spraw indywidualnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organy wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek A. U. w sprawie zakłócania stosunków wodnych z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, a organ II instancji postanowienie to utrzymał w mocy. Przy tym organy powołały się na ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia w sprawie nielegalnego zasypania rowu melioracyjnego. Warto zaznaczyć, że okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W przedmiotowej sprawie ustalenia tożsamości porównywanych spraw w prowadzonym postępowaniu zabrakło. Rację przyznać należy skarżącemu, że już samo rozstrzygnięcie postanowienia organu I instancji świadczy o tym, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności sprawy, a tym samym jej przedmiot i zakres. Otóż, jak słusznie zauważył sam skarżący, już we wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. żądał on wszczęcia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce 162/2 przez właścicieli działek sąsiednich zakłóceń związanych nie tylko z zasypaniem rowu na innych działkach, ale i z naniesieniami gruntu. Z akt sprawy nie wynika natomiast czy powoływany przez skarżącego rów to rów, który istniał na dz.162/2, czy jakiś inny rów istniejący na działkach sąsiednich. Co więcej, w powoływanym przez organy postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nie było mowy o naruszaniu stosunków wodnych na skutek podnoszenia gruntów. W tamtym postępowaniu organy z pewnością nie rozpatrywały zarzutów zalewania działki skarżącego, ani naruszania stosunków wodnych po wydaniu decyzji w 2013 roku. zakończonego w 2013 roku, w szczególności nie obejmował on naniesień gruntowych ani stanu faktycznego zalewania gruntu po dacie decyzji z listopada 2013 roku W niniejszej sprawie nie zachodzi tym samym powaga rzeczy osądzonej, trafny jest też zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Wniosek o tożsamości spraw jest zatem całkowicie bezpodstawny. Należy podkreślić, ze zarzuty formułowane przez skarżącego zarówno we wniosku z lutego 2018 roku, jak i w kolejnych pismach winny były skłonić orany do wszczęcia postępowania, wyjaśnienia zakresu jego żądań i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takich okolicznościach faktycznych odmowa wszczęcia postepowania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi rażące naruszenie normy w tym przepisie zawartej. Nietrafny jest przy tym wniosek organu odwoławczego, że Wójt jedynie niefortunnie sformułował przedmiot postepowania, natomiast rozstrzygniecie jest prawidłowe. Określenie przedmiotu postępowania determinuje jego zakres, w niniejszej sprawie, jak wynika z wcześniejszych rozważań doprowadziło ono do absolutnie nietrafnych wniosków i do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, która wymagała przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Należy też zauważyć ze w sytuacji, w której organ uznałby się za niewłaściwy do prowadzenia postępowania zobligowany jest do przekazania sprawy organowi właściwemu. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( t.j. 2017.1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) O kosztach orzeczono z mocy art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają z treści niniejszego uzasadnienia. Do organów administracji należeć będzie również ocena wniosków dowodowych zawartych w skardze i ich ewentualne uwzględnienie po wszczęciu postępowania, bowiem sąd administracyjny jest sądem prawa, nie prowadzi postepowania dowodowego, może jedynie z mocy art. 136 p.p.s.a uzupełniająco dopuścić dowód z dokumentów. k.ż.