II SA/Łd 567/05

Dnia 28 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [..] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. Niedzielskiej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 567/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A. N. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji auto – gazu, przewidzianej do realizacji na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 227A, oznaczonej jako działka nr 16/1 w obrębie B-01. Organ uznał, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dodał, iż miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Ł. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Dla terenu, gdzie jest położona przedmiotowa działka, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Organ I instancji powołał się na ustalenia przeprowadzonej analizy urbanistycznej przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, iż sąsiednia do wnioskowanego terenu, pozostała część działki nr 16/1 jest niezabudowana i niezagospodarowana, a na terenach sąsiadujących nie występują obiekty o podobnej funkcji i nie ma możliwości ustalenia cech i wskaźników nowej zabudowy w zakresie kontynuacji tej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła A. N. Podniosła, iż uzasadnienie odmowy ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji brakiem tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie jest przekonujące. Wskazała, że obiekty o podobnej funkcji, tj. stacje paliw oraz tankowania gazem, na przedmiotowym obszarze nie występują, co więcej - zbytecznym byłoby występowanie o te funkcje na terenie, gdzie one występują. Zdaniem odwołującej się proponowana stacja stanowiłaby funkcję uzupełniającą dla istniejących już obiektów. Ponadto inwestorka podniosła, że lokalizacja stacji przy skrzyżowaniu ulic - jako element infrastruktury - stanowi jej uzupełnienie, podobnie jak uzbrojenie terenu, przystanki autobusowe lub wiaty. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Kolegium podzieliło w pełni ustalenia organu I instancji. Wskazało, iż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Ł. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., a dla terenu, gdzie położona jest przedmiotowa działka, nie ma nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest wówczas, gdy chodzi o zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. l i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. l ustawy. Między innymi co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło dalej w motywach decyzji, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania organ I instancji określił obszar analizowany, którego granice wyznaczono na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadził analizę urbanistyczną. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wskazywały, iż na terenach sąsiadujących nie występują obiekty o podobnej funkcji i nie ma możliwości ustalenia cech i wskaźników nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło tym samym stanowisko organu I instancji, że teren objęty wnioskiem i budowa stacji auto - gazu nie spełniają wymogów określonych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy dodał, iż brak jest podstaw do potraktowania planowanej inwestycji jako elementu infrastruktury, stanowiącego uzupełnienie istniejącej funkcji, ponieważ ustawodawca wyraźnie sprecyzował warunki i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a wśród przesłanek podlegających ocenie nie wymienia się dokonywania osobnej oceny w oparciu o przesłankę funkcji uzupełniającej. W ocenie Kolegium brzmienie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyraźnie wskazuje, ze przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma odniesienie do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że analiza urbanistyczna nie może mieć odniesienia tylko do jednego z elementów, a konieczne jest dokonanie jej w zakresie wskazanym ustawą i łączne spełnienie wymogów. Analiza urbanistyczna wykazała, że na terenie objętym wnioskiem warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione, a tym samym nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Na decyzję z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. N. Podniosła, iż nie zgadza się z przyjętą przez Kolegium interpretacją pojęcia "działka sąsiednia", aby wymagane było stykanie się działek linią graniczną. Ustalenie tzw. "dobrego sąsiedztwa" nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy następuje w kontekście analizy zabudowy i zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym, a więc nie tylko graniczących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli analizowany teren, nawet w minimalnych rozmiarach (określonych w rozporządzeniu), obejmuje działki dalej położone, niż tylko graniczące. Skoro minimalny obszar analizowany wyznacza się w granicach trzykrotności długości frontu, lecz nie mniej niż 50 m, to wystarczy, zdaniem skarżącej, iż kilka kolejno położonych przy drodze działek będzie miało długość frontu 20 m, a minimalny obszar analizowany obejmie więcej działek, niż jedną graniczącą. A. N. podniosła również, iż rozporządzenie nie zakazuje wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podnosząc argumenty przytoczone już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sad rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji tankowania auto-gazu prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Skoro tak, w pierwszym rzędzie należało ocenić, czy przedsięwzięcie to zalicza się do inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu charakter i rodzaj planowanej inwestycji przesądza, iż chodzi tutaj jedynie o zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego. Tym samym planowana inwestycja nie ma charakteru celu publicznego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Stosownie do ust. 3 art. 61 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów linowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej jest zdania, iż planowana inwestycja nie może być zaliczona do urządzenia infrastruktury technicznej. Nie chodzi tutaj bowiem o realizację urządzenia, czy instytucji usługowej, niezbędnych do należytego funkcjonowania działów produkcyjnych gospodarki - wyłącznie taki wymiar i zakres przedsięwzięcia nadaje mu status urządzenia infrastruktury technicznej. Taka ocena przesądza, iż zachodzi konieczność dokonania analizy występowania przesłanki z art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc konieczność ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy pamiętać o zasadzie określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie więc rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4645/2003, niepubl.). Oceniając występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podnieść, iż przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Chodzi o takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Organ I instancji, oceniając występowanie zasady dobrego sąsiedztwa, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "sąsiadująca z terenem wnioskowanej inwestycji pozostała część działki 16/1 jest niezagospodarowana i niezabudowana; ponadto na obszarze objętym analizą urbanistyczną nie występują obiekty o podobnej funkcji". Uznał tym, samym, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie występują, a organ odwoławczy podzielił tę argumentację. Sąd orzekający w składzie niniejszym nie podziela tego stanowiska. Powołany przepis wyraźnie stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana. Wówczas przeprowadza się analizę urbanistyczną. Tymczasem organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że inna część tej samej działki jest niezabudowana, choć przepis stanowi o innej, sąsiedniej, działce. Nie dokonano oceny żadnej innej, sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Z akt administracyjnych wynika, iż sąsiednia, granicząca z działką nr 16/1, działka nr 16/2 jest zabudowana. Tymczasem dopiero brak działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dodać należy, iż Sąd orzekający w sprawie niniejszej, stoi na stanowisku, iż działka sąsiednia, to nie jest wyłącznie działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Takie wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczyłoby niewątpliwie w dużym stopniu wolność zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziłoby to do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Dlatego należy uznać, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 495-497). Nie należy również działki sąsiedniej poszukiwać wyłącznie na obszarze objętym analizą urbanistyczną, a pogląd taki prezentuje zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Nie można przecież wykluczyć, iż, chociażby ze względu na gęstość zabudowy, ów jednolity urbanistycznie obszar przekraczał będzie obszar analizowany, a czasem będzie się w nim mieścił. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dotyczy parametrów obiektów budowlanych, co do których brak jest przeszkód, aby mogły być na danym terenie zlokalizowane (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu), a nie przesądza o położeniu działki sąsiedniej. Chodzi tu zatem o nową zabudowę np. budynkiem mieszkalnym, którego parametry można rozpatrywać w przypadku pozytywnego przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości lokalizacji nowej inwestycji. Sąd nie może się również zgodzić z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, odnośnie wniosków wypływających z dokonanej analizy urbanistycznej. Autor analizy uznał, iż na terenach sąsiadujących nie występują obiekty o podobnej funkcji i nie ma możliwości ustalenia cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie wzięto jednak pod uwagę istoty i charakteru planowanej inwestycji. Celem analizy, o której mowa wyżej, jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech zabudowy starej, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Zatem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 501). Innymi słowy, jeżeli zastana zabudowa realizuje funkcję np. mieszkaniową, nie oznacza to, iż nowy obiekt winien być tylko budynkiem mieszkalnym, a musi jedynie mieścić się w podstawowej funkcji terenu. Obiektom takim towarzyszyć mogą np.: sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, czy właśnie stacja tankowania auto-gazu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1999 r., II SA/Łd 334/99, ONSA 2001/1/19). Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu organy administracji publicznej I i II instancji naruszyły w toku postępowania administracyjnego przepis prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej, rozpatrując ponownie sprawę, dokonają oceny występowania przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu szerokiego znaczenia pojęcia "działka sąsiednia". Przeprowadzona analiza urbanistyczna (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy) uwzględnić powinna warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 2 wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).