II SA/Łd 568/08

Dnia 4 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 8 ust. 1 i 2, art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005r., Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 24, art. 25 ust.1, art. 30 ust. 2, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005r., Nr 105, poz. 881 ze zm.) w sprawie M.R. orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń: zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 grudnia 2006r. do 31 sierpnia 2007r w kwocie 1 170 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 127, 77 zł. W uzasadnieniu czytamy, iż decyzją z dnia [...]r. M. R. przyznana została zaliczka alimentacyjna na dziecko I. J. za okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. W dniu 16 października 2007r. do MOPS wpłynęła umowa o pracę strony, z której wynika, że z dniem 19 października 2006r. podjęła pracę, z załączonego zaświadczenia wynika dochód netto za pierwszy pełny miesiąc listopad 2006r. w kwocie 817,13 zł. Organ wskazał, iż stosownie do art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód uzyskany oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Natomiast w myśl §18 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Po ponownej analizie sytuacji materialnej strony organ stwierdził, iż dochód netto na jednego członka rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego od miesiąca listopada 2006r. wyniósł 412,77 zł, kwota ta przekroczyła kwotę 291,50 zł tj. 50% kwoty 583 zł uprawniającej do otrzymania zaliczki w podwyższonej kwocie. Reasumując organ wywiódł, iż zaliczka alimentacyjna pobrana w okresie od 1 grudnia 2006r. do 31 sierpnia 2007r. została nienależnie pobrana i strona zobowiązana jest ją zwrócić. Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się bowiem świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Strona pouczona została o konieczności informowania organów o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.R., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Strona podniosła, iż powołana podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niepełna, niewskazane zostało miejsce publikacji aktów zmieniających akty główne, nadto decyzja nie uwzględnia wszystkich okoliczności, w szczególności w uzasadnieniu nie wskazano przesłanek pominięcia pisma z dnia 6 listopada 2007r. w którym poinformowała MOPS o trudnej sytuacji materialnej rodziny. Strona zwróciła uwagę na ciężką sytuację materialną, która nie ulegała zmianie od listopada 2007r. do chwili obecnej, nadal samodzielnie wychowuje dziecko. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 5 lit. a, art. 2 pkt 7, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1,2,4,5,7,8, art. 15 , art. 18 ust. 2, art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1, art. 8, art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 6- 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, §18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytował przepisy powołane w podstawie rozstrzygnięcia. Przechodząc do meritum organ odwoławczy podał, iż w wyniku ponownego postępowania ustalającego sytuację materialną strony, z uwzględnieniem dochodu uzyskanego od miesiąca listopada 2006 roku stwierdzono, iż miesięczny dochód przekroczył kwotę 291, 50 zł tj. 50% kwoty 583 zł, uprawniającej do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej kwocie. Tym samym zaliczka alimentacyjna w okresie od 1 grudnia 2006r. do 31 sierpnia 2007r. została nienależnie pobrana w kwocie 1170 zł i strona jest zobowiązana do jej zwrotu. Wyjaśnił, iż za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium odniosło się również do zawartego w odwołaniu wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, wyjaśniając iż organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia może umorzyć kwotę nienależnie pobranego świadczenia w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W świetle powyższego Kolegium wskazało, iż zobowiązuje organ I instancji do rozpoznania wniosku strony o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.R. zarzuciła naruszenie przepisów art. 6-8, art. 12, art. 77, art. 107 §3, art. 138 §1 Kpa i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, iż zaskarżone decyzje naruszają interes społeczny i indywidualny interes skarżącej polegający na przestrzeganiu prawa przez organy administracji, gdyż nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału sprawy, pominięto informacje zawarte w piśmie strony z dnia 6 listopada 2007r. (art. 77 Kpa), nie uwzględniono także wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia i nie podano powodu pominięcia tych informacji i wniosków. Dodała, iż przepis art. 138 §1 pkt 1 Kpa nie przewiduje takiej formy rozstrzygnięcia jak utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i zobowiązanie tegoż organu do rozpatrzenia wniosku o umorzenie określonych świadczeń. Uzasadniając wskazuje, iż organy obu instancji powołały niepełne miejsca publikacji powołanych przepisów, nie podały miejsca publikacji zmian, daty publikacji zmian. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył, zdaniem strony, błędy organu I instancji co winno uzasadniać jej uchylenie. W dalszej części strona powołała kilka wyroków sądów administracyjnych, których tezy, zdaniem skarżącej, uzasadniają uchylenie zaskarżonych decyzji z uwagi na niedokładne podanie podstawy prawnej i miejsca jej publikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybienia formalnoprawne, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. orzekającą o zwrocie przez M. R. nienależnie pobranych świadczeń: zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 grudnia 2006r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 1 170 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 127, 77 zł. Zaskarżone decyzje wydane zostały w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005r., Nr 86, poz. 732 ze zm.). Stosownie do art. 18 w/w ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z wykształconego na podstawie powołanych norm prawnych orzecznictwa sądowego i doktryny wynika wprost, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 187405). Przy czym z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych przyjąć należy, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej określone świadczenie rodzinne, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, otwiera się wówczas droga do rozstrzygnięcia czy świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powołane stanowisko, podkreślając iż taka kolejność podejmowania przez organy administracji decyzji umożliwia pełną kontrolę wszystkich działań organów administracji, na każdym etapie, tak w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego i umożliwia stronie kwestionowanie takich rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż organy administracji zachowały prawidłową kolejność swych działań. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r. znak [...] przyznał M. R. zaliczkę alimentacyjną na dziecko I. J. w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. W dniu 16 października 2007r. do MOPS wpłynęła umowa o pracę skarżącej, z której wynikało, iż 19 października 2006r. podjęła pracę oraz zaświadczenie o dochodzie netto za pierwszy pełny przepracowany miesiąc – listopad 2006r. Po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...]r. w ten sposób, że przyznał zaliczkę alimentacyjną na okres od 1 września 2006r. do 30 listopada 2006r. w wysokości 300 zł i na okres od 1 grudnia 2006r. do 31 sierpnia 2007r. w wysokości 170 zł. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, po rozpatrzeniu zgłoszonych zarzutów decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Strona skarżąca nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organów administracji wniosła skargę do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 29 października 2008r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 366/08, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. tym samym sprawa powróciła do organów administracji, które po ponownym rozpoznaniu sprawy i dokładnej analizie zebranego materiału podejmą nowe decyzje. Treść orzeczenia Sądu oznacza, iż uchylone zostały decyzje, które otworzyły organom administracji drogę do orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest, iż wyrok Sądu spowodował, iż odpadła podstawa orzekania o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W takiej sytuacji zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją uchyloną wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. istnieje związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim, bowiem wydanie decyzji nakazującej zwrot powinno poprzedzać wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla zastosowania tego trybu nie ma znaczenia, czy stwierdzone uchybienie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania. W tym wypadku ustawodawca wskazuje, że ochrona obiektywnego przodu prawnego – zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) jest wartością wyższą niż zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia istnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między określona normą prawną, a sposobem jej zastosowania przez organ administracji. Sąd podziela pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 publ. System Informacji Prawnej LEX nr 317405). Taka bowiem sytuacja występuje w niniejszej sprawie, iż po dacie wydania aktu kontrolowanego usunięto z obrotu prawnego decyzje w oparciu o które wydano ten akt. Jednakże utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji spowodowałoby taki stan, że w obrocie prawnym istniałyby dwa sprzeczne rozstrzygnięcia administracyjne, o czym była mowa wyżej. Sąd, ze względu na formalnoprawny charakter uchybień nie kontrolował zaskarżonej decyzji pod względem jej merytorycznej prawidłowości i nie ustosunkowywał się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1lit b p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ar