II SA/Łd 572/09

Dnia 27 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 roku sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak:[...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] odmówił I. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę pawilonu handlowo – usługowego, usytuowanego na działce przy ul. A 16 w S. decyzją z dnia [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 35 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst. jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., W uzasadnieniu organ I instancji podał, że I. B. wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w dniu 19 marca 2009r. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta S. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 15 dni nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w złożonych dokumentach dotyczył dostosowania projektu budowlanego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Jednocześnie poinformował stronę, że niewykonanie w terminie określonych w postanowieniu obowiązków spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Termin usunięcia nieprawidłowości przypadał na dzień 21 kwietnia 2009r. Ponieważ inwestor w w/w terminie nie usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto organ poinformował stronę, że po usunięciu nieprawidłowości wskazanych w w/w postanowieniu, może ponownie wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, dołączając dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji I. B. stwierdziła, iż jej zdaniem projekt nie zawierał nieprawidłowości, a problem polega na interpretacji zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. – tj. "zakazu powiększania wskaźnika intensywności zabudowy". Według strony ten zapis jej nie dotyczy, ponieważ projekt przewiduje nadbudowę pawilonu po istniejącym obrysie i nie zwiększa powierzchni zabudowy, lecz powierzchnię usługową. Ponadto definicja intensywności zabudowy nie wyjaśnia, czy chodzi o powierzchnię ogólną, zabudowy, całkowitą czy też użytkową. Poza tym istnieje jeszcze definicja wskaźnika zabudowy obiektami kubaturowymi, a do jej przypadku nie zastosowano tej definicji, więc nadbudowę można realizować. Strona zauważyła jeszcze, iż w pierzei ul. A, w jej sąsiedztwie znajdują się budynki dwukondygnacyjne o charakterze handlowo – usługowym oraz użyteczności publicznej. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości decyzją z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie w piśmie z dnia 2 kwietnia 2009r., Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w S. wyraził opinię, iż inwestycja objęta wnioskiem jest sprzeczna z treścią planu, ale zaznaczył przy tym, iż opinia ta nie jest wiążąca, gdyż organ jest związany jedynie zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a ocena czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, czy też nie jest obowiązkiem organu rozstrzygającego w sprawie. Nałożony na inwestora w postanowieniu z dnia [...], obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w złożonych dokumentach dotyczył dostosowania projektu budowlanego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Miasta S. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. – obszar ograniczony ulicami B, Al. C i D oraz linią kolejową PKP – znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 10.92U. Dla tego terenu podstawowym przeznaczeniem jest funkcja użyteczności publicznej. W zasadach i warunkach zagospodarowania zawarto zakaz powiększania aktualnego wskaźnika intensywności zabudowy, zakaz lokalizacji kiosków i pawilonów. Zgodnie z § 2 pkt 54 uchwały przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć wskaźnik urbanistyczny (liczbę niemianowaną) ustalony niniejszym planem dla wyodrębnionego terenu lub działki, a uzyskany z podzielenia sumy powierzchni ogólnej wszystkich budynków istniejących i zaprojektowanych w terenie lub działce do powierzchni odpowiednio tego terenu lub działki. W związku z tym, iż zapisy w planie miejscowym nie określają dokładnie, co należy rozumieć pod pojęciem powierzchni ogólnej, organ odwoławczy oparł się na orzecznictwie sądowym – wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/07, zgodnie z którym powierzchnia ogólna budynku to suma powierzchni kondygnacji naziemnych. Postępowanie organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją określone jest przepisami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w zakreślonym terminie nie usunął wskazanych w projekcie budowlanym nieprawidłowości, a organ I instancji prawidłowo odmówił udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, iż wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się do powierzchni ogólnej a nie do powierzchni zabudowy. Bez znaczenia w sprawie jest niezastosowanie definicji wskaźnika zabudowy obiektami kubaturowymi. W zapisach szczegółowych dla terenu, na którym realizowana ma być inwestycja, nie zawarto warunków odnoszących się do wskaźnika zabudowy obiektami kubaturowymi, nie może mieć on zastosowania w tym przypadku. W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie kwestionowała przytoczonej przez Wojewodę definicji wskaźnika intensywności zabudowy. Podkreśliła jednak, że plan ten nie definiuje pojęcia powierzchnia ogólna. Nie definiuje go także Polska Norma PN-ISO9836. Skarżąca powołała się również na wynikające z art. 4 ustawy Prawo budowlane prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej oraz przepisy Konstytucji RP chroniące własność. Zauważyła przy tym, że niejednoznaczność opisów i używanie pojęć niedookreślonych powoduje dowolność interpretacji. Ograniczenie jej prawa własności (o ile było konieczne) mogło nastąpić tylko dla ważnego interesu publicznego, a w sprawie takiego interesu nie wykazano. Można tu mówić o działaniu organów w ramach uznania administracyjnego (interpretacja pojęć nieostrych), a zgodnie z zasadą określoną w art. 7 K.p.a. oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, sprawa ta winna zostać załatwiona zgodnie z wnioskiem (ewentualnie należało wykazać, że stoi temu na przeszkodzie ważny interes publiczny). Poza tym zdaniem skarżącej w sprawie naruszono: art. 11 K.p.a. – uzasadnienie decyzji ograniczyło się do powołania wyroku sądu administracyjnego i art. 10 k.p.a. – w szczególności nie umożliwiono jej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z powołanym w uzasadnieniu decyzji wyrokiem. Powołany wyrok wiąże w rozstrzyganej nim sprawie i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w innej sprawie. Ponadto strona podniosła, iż o rozbudowę i nadbudowę pawilonu stara się już od 2001r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podniósł natomiast, iż faktycznie nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wniosków. Jednakże w złożonym odwołaniu nie przedstawiła ona żadnych nowych dowodów, a organ odwoławczy rozpatrywał sprawę w oparciu o materiał dowodowy przekazany przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które miały lub mogły mieć wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, że skarga jest uzasadniona. Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. W aktach brak zawiadomienia zarówno skarżącej jak i uczestników postępowania o możliwości składania wniosków dowodowych oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie spełnia tego warunku pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami, zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, gdyż niezależnie od tego powiadomienie w trybie art. 10 §2 k.p.a. wszyscy uczestnicy winni otrzymać po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Uchybienie to wprawdzie nie przekłada się bezpośrednio na wynik postępowania, zwłaszcza gdy się zważy jego lapidarność, niemniej nie sposób nie zauważyć, iż zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. została naruszona. Przesłanką, dla której odmówiono I. B. udzielenia pozwolenia na nadbudowę pawilonu jest niewykonanie przez nią obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Postanowienie to nakazuje inwestorce dostosowanie projektu do miejscowego planu w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Organ nie wskazał jednak ani wielkości wskaźnika, ani w jaki sposób należy dostosować projekt do wymogów planu. W postanowieniu nie ma nawet bliższego określenia, co oznacza ten termin. Tym samym postanowienie to dotknięte jest istotną wadą, nie nakłada ono bowiem żadnego skonkretyzowanego obowiązku, którego wykonanie poddaje się weryfikacji, tym samym nie może rodzić zaś ujemnych skutków dla strony. Przy takim braku sprecyzowania czynności, które winna wykonać inwestorka, trafny jest zarzut skarżącej, iż w istocie nie nalożono na nią żadnych zobowiązań, a spór sprowadza się do interpretacji pojęć związanych z wymogami zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nietrafne, a conajmniej przedwczesne jest rozstrzygnięcie organu I instancji, który odmawia zatwierdzenia projektu. Przy czym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się jedynie na nieusunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wskazanych w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2009r., ale bez sprecyzowania, o jakie nieprawidłowości chodzi. Organ nie dokonał jednak żadnych innych ustaleń, w szczególności nie podał definicji terminu, do którego się odwołuje, źródeł jego ustanowienia, nie wskazał jaki wskaźnik intensywności zabudowy przewiduje projekt, a jaki wskaźnik i w jaki sposób obliczony obowiązuje dla terenu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania. Te braki świadczą o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tak uzasadniona decyzja wymyka się jakiejkolwiek weryfikacji. Uchybienia powyższe nie zostały usunięte przez organ II instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji SKO przytoczono legalną definicję wskaźnika intensywności zabudowy, niewiele jednak ona wyjaśnia, zważywszy, że nadal nie ustalono, jakie są to wielkości. Trudno wymagać od strony postępowania, iż sama dokona stosownych wyliczeń, zwłaszcza, że jak trafnie zwraca uwagę skarżąca, definicja zwiera określenie nieostre, niezdefiniowane. Chodzi o termin powierzchni ogólnej, którego nie zdefiniowano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytacza wprawdzie wyrok WSA w Warszawie, w którym wskazano, iż powierzchnia ogólna to suma powierzchni kondygnacji naziemnych, ale takie ujęcie powierzchni odpowiada bardziej definicji objętości bryły czy kubatury. Przyjęcie takiej definicji w kontekście wskaźnika intensywności zabudowy może też budzić wątpliwości, zwłaszcza gdy uwzględni się iż - co podnosi skarżąca w odwołaniu - w tym samym akcie, w którym powołano termin wskaźnika intensywności zabudowy, prawotwórcy posłużyli się również terminem wskaźnika kubatury obiektu. W tej sytuacji nie bez racji wydają się argumenty skarżącej, iż powierzchnia ogólna to bardziej powierzchnia po obrysie nieruchomości niż globalna. Ponadto nadal organ nie wyliczył wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu inwestycji wg planu i nie porównał go ze wskaźnikiem, jaki wynika z projektu. nie wskazano wielkości wskaźnika intensywności zabudowy. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji także nie wynika bowiem ani jaki ten wskaźnik powinien być, aby planowana inwestycja mogła zostać uznana za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani jaki wynika z załączonego do wniosku projektu Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutu, iż inni inwestorzy zrealizowali podobne zamierzenia budowlane. W tej sytuacji trudno jest w ogóle w jakikolwiek sposób polemizować tak ze stanowiskiem organów, jak samej skarżącej, która uważa że planowana inwestycja jest w tym zakresie zgodna z miejscowym planem. Poza tym próbę zdefiniowania pojęcia nieostrego "powierzchnia ogólna budynków" zawartego w definicji wskaźnika intensywności zabudowy w § 2 pkt 54 planu podjęto dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji przez co skarżąca mogła podjąć z tym jakąkolwiek polemikę dopiero we wniesionej do WSA skardze. Niewyjaśnienie wymienionych wyżej kwestii zgodności projektu z planem zagospodarowania doprowadził do wadliwego, bo niepoddającego się kontroli wniosku o sprzeczności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu. Reasumując w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 – 9, art. 11, art. 77 § 1, i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające stosownie do zwartych w niniejszym uzasadnieniu uwag, dokonać wyczerpujących ustaleń i poddać weryfikacji wszystkie zgromadzone dowody tak, aby uzasadnienie decyzji wypełniło wymogi art. 107 § 3 k.p.a. A.D.