II SA/Łd 578/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a nakazującej I. M. zdemontowanie drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz i zamontowanie drzwi otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas czynności kontrolnych w dniu 8 grudnia 2010r. stwierdził, iż I. M., właścicielka lokalu nr [...], wykonała roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu, a polegające na zdemontowaniu drzwi wejściowych do lokalu i zamontowaniu nowych drzwi wejściowych w istniejącym otworze, otwieranych na klatkę schodową. Ustalono, iż po całkowitym otwarciu drzwi zmniejsza się szerokość drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...]. Zgodnie zaś z § 236 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce. W niniejszej sprawie po całkowitym otwarciu skrzydła drzwi następuje prawie całkowite zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...], co stanowi naruszenie dyspozycji § 242 pkt 4 w/w rozporządzenia, nadto § 62 i § 239 oraz art. 5 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1c i 4 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał I. M., w terminie do dnia 30 marca 2011r., wykonanie robót budowlanych polegających na zdemontowaniu drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz lokalu i zamontowaniu drzwi wejściowych otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym. Organ wyjaśnił, iż właścicielka budynku naruszyła przepis art. 30 Prawa budowlanego, a wykonane roboty budowlane nie spełniają warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wymagania przeciwpożarowe. W odwołaniu od powyższej decyzji I. M. zarzuciła, iż organ nie uwzględnił, że sporne drzwi są wyjściem ewakuacyjnym z mieszkania na drogę ewakuacyjną jaką jest klatka schodowa. Zgodnie zaś z § 239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczeń : 1) zagrożonych wybuchem, 2) do których jest możliwe niespodziewane przedostanie się mieszanin wybuchowych lub substancji trujących, duszących bądź innych, mogących utrudnić ewakuację, 3) przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób, 4) przeznaczonych dla ponad 6 osób o ograniczonej zdolności poruszania się. A ponieważ w mieszkaniu odwołującej znajdują się urządzenia grożące wybuchem (terma, instalacja gazowa) drzwi powinny otwierać się na zewnątrz, tym bardziej, iż także straż pożarna wypowiada się w tym zakresie jednoznacznie i uznaje za niedopuszczalne zamontowanie drzwi otwieranych do wnętrza. Strona podała, iż szerokość drzwi w przypadku przejścia służącego do ewakuacji 3 osób winna wynosić nie mniej niż 0,8 m, zaś organ nie podał, ani ilości domowników, jak również czy któryś z nich nie porusza się na wózku inwalidzkim. Dodała, iż w klatce budynku gdzie znajduje się mieszkanie strony jest 7 pomieszczeń z drzwiami otwierającymi się na klatkę, otwarcie drzwi powoduje zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej, ale tylko chwilowo i w każdej chwili może być usunięte przez każdą osobę poprzez ich zamknięcie. Nadto zgodnie z § 242 w/w rozporządzenia szerokość drogi ewakuacyjnej winna w tym wypadku wynosić 1,2 m do ewakuacji mniej niż 20 osób, a w uzasadnieniu decyzji nie podano jaka jest szerokość drogi ewakuacyjnej, jak i jaka pozostaje szerokość drogi po otwarciu drzwi – położeniu drzwi na klatkę schodową. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając wywody organu I instancji podkreślił, iż z protokołu oględzin z dnia 8 grudnia 2010r. wynika, iż szerokość spocznika wynosi 1,38 m a odległość od ściany do poręczy schodów – 1,2 m, zatem po otwarciu drzwi o szerokości 0,8 m następuje praktycznie całkowite zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej. Nadto organ zwrócił uwagę na naruszenie § 62 i § 239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., ponieważ drzwi wejściowe do mieszkań powinny mieć w świetle ościeżnicy co najmniej 0,9 m szerokości i wysokości 2 m, a inwestor wymienił drzwi na takie o szerokości 0,8 m. Przy tym zgodnie z § 239 w/w rozporządzenia najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić, w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób – 0,8 m. Organ ustosunkował się nadto do argumentów strony opartych na wykazie urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Wskazał, iż w myśl § 37 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, klasyfikację stref zagrożenia wybuchem określa Polska Norma dotycząca zapobiegania wybuchowi i ochronie przed wybuchem, zatem to jakie pomieszczenie w świetle obowiązujących przepisów prawa zostało uznane jako zagrożone wybuchem określają przepisy szczególne. Na koniec organ podał, iż wprawdzie organ I instancji nie uczynił zadość wymogowi z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże czynność ta została konwalidowana przez organ odwoławczy, który pismem z dnia 23 lutego 2011r. zawiadomił strony o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. M. wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...]r., skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, iż organ nie ustalił ile osób mieszka w bloku, ile jest niepełnosprawnych, które to ustalenia wskazują jakiego typu, rozmiaru drzwi winny być zamontowane. Co za tym według strony nie jest także uzasadnione wymaganie by montować drzwi o szerokości 90 cm. Nadto w ocenie skarżącej organ nie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa pożarowego, a przecież w mieszkaniu znajdują się urządzenia gazowe. Skarżąca dodała, iż postępowanie dowodowe było pobieżne, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast nałożenie obowiązku na stronę w sytuacji, gdy w klatce co najmniej 7 mieszkań ma drzwi otwierane na zewnątrz jest naruszeniem art. 8 tej ustawy. Wątpliwości strony budzi również zakreślenie terminu wykonania obowiązku do dnia 30 marca 2011r. w sytuacji, gdy decyzja II instancji wydana została w dniu [...]r., a wykonanie prac w tak krótkim terminie jest niewykonalne. Zdumienie strony budzi również pismo organu z dnia 7 kwietnia 2011r. informujące o terminie oględzin przewidzianych na dzień 20 kwietnia 2011r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uczyniły nakazując skarżącej zdemontowanie drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz i zamontowanie drzwi otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie musi być twierdząca i znajduje potwierdzenie w analizie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, odzwierciedlonego w zgromadzonym materiale dowodowym i wyczerpującej argumentacji organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż okolicznością niekwestionowaną przez skarżącą są ustalenia poczynione przez organ, w toku oględzin w dniu 8 grudnia 2010r., iż właścicielka lokalu nr [...] w maju 2010 roku wykonała roboty budowlane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Roboty te polegały na zdemontowaniu starych drzwi wejściowych do lokalu, otwieranych do wnętrza lokalu i zamontowaniu nowych drzwi wejściowych o szerokości 80 cm otwieranych na klatkę schodową. Stwierdzono, iż skrzydło drzwi lokalu nr [...] po ich całkowitym otwarciu zmniejsza szerokość drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...], bowiem szerokość spocznika wynosi 1,38 m, a odległość od ściany do poręczy schodów wynosi 1,2 m, zatem w sytuacji otworzenia drzwi o szerokości 0,8 m następuje praktycznie całkowite zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ stwierdził, iż opisane roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. A to wobec zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które wprawdzie co do zasady nie zakazują możliwości montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Jednakże, gdyby taki sposób otwierania drzwi do lokalu spowodował naruszenie norm bezpieczeństwa wynikających z przepisów przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli zwęziłby drogę ewakuacyjną to możliwość otwierania drzwi na zewnątrz byłaby wykluczona. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 980/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/06 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Warunki jakim mają odpowiadać szerokości dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on, iż szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Przepisem normującym sytuację opisaną w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, jest ust. 4 § 242 wskazanego rozporządzenia, który przewiduje, iż skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokość. A jednocześnie § 236 ust. 1 w/w rozporządzenia statuuje, iż z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem - w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów - wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Z przywołanych regulacji prawnych wywieść należy, iż nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli drzwi te po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja, w szczególności zapisy protokołu i dokonane wówczas pomiary wskazują, iż otwarcie drzwi o szerokości 0,8 m spowoduje praktycznie całkowite zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej, gdyż odległość ściany do poręczy schodów wynosi 1,2 m. Dodatkowo zauważyć trzeba, iż § 62 w/w rozporządzenia określa, iż drzwi wejściowe do mieszkań powinny mieć w świetle ościeżnicy co najmniej szerokość 0,9 m i wysokość 2 m, skarżąca wymieniła drzwi na nowe o szerokości 0,8 m. Dodatkowo łączną szerokość drzwi w świetle, stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m (§ 239 ust. 1 ww. rozporządzenia). Reasumując powyższe, nie budzi wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb wynikający z art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako stanu zgodnego z wymogami techniczno-budowlanymi i zapewniający bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Organ wyczerpująco wykazał, iż wykonane roboty naruszają postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a skoro tak to w pełni uprawniony był do nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych robót. Przy czym bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja strony, iż jej mieszkanie nie jest jedynym z drzwiami otwieranymi na zewnątrz, gdyż kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie sytuacji faktycznej stworzonej przez skarżącą i tylko ten stan podlegał w nim naprawie. Na sytuację strony mogą mieć wpływ wyłącznie obowiązujące regulacje prawne znajdujące zastosowanie w sprawie, a nie motywy oparte na argumencie "sąsiadka też ma takie drzwi". Podobnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argument, iż § 239 w/w rozporządzenia wymienia przypadki, w których drzwi winny otwierać się na zewnątrz pomieszczeń. A to z uwagi na fakt, iż zgodnie z § 37 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stanowi, iż klasyfikację stref zagrożenia wybuchem określa Polska Norma dotycząca zapobiegania wybuchowi i ochronie przed wybuchem. Oznacza to, iż to jakie pomieszczenie w świetle obowiązujących przepisów prawa zostało uznane jako zagrożone wybuchem określają przepisy szczególne. Natomiast to, iż w lokalu mieszkalnym skarżącej znajdują się określone urządzenia, jak chociażby terma, czy instalacja gazowa, które zamontowane są w niemalże każdym lokalu mieszkalnym, same w sobie nie przesądzają jeszcze o kwalifikacji pomieszczenia takiego lokalu do pomieszczeń, dla których wymagany byłby montaż drzwi otwieranych na zewnątrz. W przeciwnym razie we wszystkich mieszkaniach wyposażonych w takie urządzenia, już na etapie budowy budynku wielorodzinnego, wszystkie drzwi byłyby drzwiami otwieranymi na zewnątrz, a przecież tak nie jest. Mają bowiem zastosowanie podstawowe zasady wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczają możliwość montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczania i otwierania zwęża drogę ewakuacyjną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009r., sygn.akt VIII SA/Wa 355/09, publikowane: http://cbois.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów, wobec niekwestionowanego stanu faktycznego i prawidłowej subsumcji prawa, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione przez organy nadzoru budowlanego zasługiwało na podzielenie. Uchybienia, których dopuścił się organ I instancji, formułując lakoniczne uzasadnienie i uniemożliwiając stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, usunął organ odwoławczy. I takie działanie organu II instancji było w pełni prawidłowe i dopuszczalne, gdyż organ ten prowadzi własną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i w jej toku umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem, z którego to uprawnienia wydaje się, iż skarżąca nie skorzystała, gdyż brak stosownego zapisu w aktach. Niewątpliwie zaś pismem dnia 23 lutego 2011r., które jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru odebrał w dniu 1 marca 2011r. pełnomocnik strony, została pouczona o takiej możliwości. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar