II SA/Łd 58/09

Dnia 31 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 w zw. z art. 217 § 1 i § 2, art. 218 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M.J. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu 14 marca 2008 r. M.J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. J. w Ł., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej PINB) z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego, że: 1. PINB w Ł. otrzymał od Starosty Ł. decyzję z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę fundamentów pod zbiornik i dystrybutor gazu płynnego propan - butan, zadaszenia dystrybutora i ściany oddzielenia pożarowego stacji tankowania samochodów gazem płynnym propan - butan. 2. PINB w Ł. w terminie 14 - dniowym nie złożył na piśmie zastrzeżeń do Starosty Ł. dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. 3. PINB w Ł. zgodnie z obowiązującym prawem został powiadomiony o: a) posiadaniu prawomocnego pozwolenia na budowę nr [...], b) terminie rozpoczęcia robót budowlanych (zgodnie z art. 41 ust. 4 prawa budowlanego), który wyznaczono na dzień 5 czerwca 2007 r. c) zakończeniu budowy w dniu 2 lipca 2007 r. 4. W dniu 4 lipca 2007 r. do PINB w Ł. został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, do którego dołączono dziennik budowy z załącznikami. 5. PINB w Ł. do dnia 4 lipca 2007 r., czyli do dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu, nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do inwestora dotyczących prowadzonej budowy oraz nie wydał decyzji wynikających z Prawa budowlanego czy też z Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ l instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe postanowienie, w wyniku rozpatrzenia zażalenia M.J., zostało uchylone w całości postanowieniem [...]WINB w Ł. z dnia [...] r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w Ł. odmówił M.J. wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazane rozstrzygnięcie po rozpoznaniu zażalenia M.J. zostało następnie uchylone postanowieniem [...]WINB w Ł. z dnia [...] r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Według organu odwoławczego, organ l instancji nie zbadał, czy wnioskodawca posiada interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 30 września 2008 r. PINB w Ł. wezwał M.J. do wykazania, iż posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści, pod rygorem nałożenia grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. W odpowiedzi M.J. wyjaśnił, iż jego interes prawny, jako jedynego inwestora, wynika z art. 28 k.p.a. Dodał przy tym, iż nie musi się tłumaczyć, w jakim celu chce wykorzystać zaświadczenie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w Ł. na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem organu z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek urzędowego potwierdzenia opisanych we wniosku o wydanie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego. M.J. może bowiem sprawdzić datę doręczenia PINB decyzji z dnia [...] r. nr [...] w siedzibie organu, który ją wydał. Ponadto wnioskodawca ma wgląd do akt znajdujących się w PINB dotyczących budowy stacji LPG, której jest inwestorem. Zgodnie z art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) organy administracji architektoniczno -budowlanej przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Termin 14 - dniowy jest terminem do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest to natomiast termin do złożenia przez organ nadzoru budowlanego zastrzeżeń do Starosty Ł. dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. PINB, odnosząc się następnie do kwestii złożenia w dniu 4 lipca 2007 r. przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyjaśnił, iż obowiązek wydania zaświadczenia nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu administracyjnym poprzez rozstrzygniecie w drodze decyzji administracyjnej. Inwestor w dniu 19 września 2007 r. otrzymał bowiem decyzję organu l instancji z dnia [...] r. odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem PINB M.J. posiada w niniejszej sprawie wyłącznie interes faktyczny, bowiem jako inwestor stacji LPG, wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...] jest zainteresowany jej losami, zwłaszcza, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca posiada niewątpliwie przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy stacji LPG. Faktem jednak jest, że nie wykazał legitymacji do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.J. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. Jego zdaniem w dostateczny sposób wykazał posiadanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Podkreślił, iż organ l instancji nie wskazał podstawy prawnej wezwania z dnia 30 października 2008 r. oraz, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na stronę, ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, obowiązku wyjaśnienia, w jaki sposób zaświadczenie zostanie wykorzystane. Reasumując, stwierdził, iż sporne zaświadczenie ma bezpośredni i pośredni wpływ na jego sytuację prawną w postępowaniu przed sądami. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy orzeczenie organu l instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji, przywoławszy treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wyjaśnił, że przepisy prawa faktycznie "nie zmuszają" stron do wykazywania interesu prawnego, jednakże uzależniają od jego wykazania pozytywne załatwienie wniosku. Tym samym niewykazanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego skutkuje odmową wydania zaświadczenia żądanej treści. Przywoływany przez M. J. art. 28 k.p.a. to regulacja ogólna, zawierająca ustawowe pojęcie strony, dodatkowo również uzależniająca posiadanie tego przymiotu od wykazania interesu prawnego lub obowiązku. Analizowana norma nie ma zatem wpływu na kwestię posiadania lub też nie interesu prawnego przez stronę w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Nie dowodzi ona, iż wydanie zaświadczenia bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje na sytuację prawną M.J. Według organu II instancji na ocenę legalności i prawidłowości rozstrzygnięcia l instancji nie wpływa również niewskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej wezwania do wykazania posiadanego interesu prawnego. Jest to uchybienie formalne, nie przesądzające o wadliwości postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że normy regulujące analizowaną kwestię były szczegółowo wyjaśniane stronie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji z dnia [...] r., a tym samym były skarżącemu znane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.J. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień, nakazanie organowi wydania żądanego zaświadczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, iż na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. domaga się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na podstawie art. 71 Konstytucji RP i art. 417 k.c. zamierza bowiem wystąpić na drogę sądową o naprawienie szkody, jaką wyrządził mu PINB w Ł., poprzez działanie niezgodne z prawem. Ponadto skarżący zarzucił, iż organ l instancji nie ustosunkował się do stanowiska zawartego w zażaleniu z dnia 17 października 2008 r., z którego wynika, że przedmiotowe zaświadczenie ma bezpośredni i pośredni wpływ na jego sytuację prawną w postępowaniu przed sądami. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy zatem ocena zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) pod kątem zgodności z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wydania M.J. zaświadczenia żądanej treści. Problematyka wydawania zaświadczeń unormowana została w przepisach art. 217 -220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w Dziale VII zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". W myśl art. 217 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie ( § 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może być wszczęte wyłącznie na wniosek (żądanie) osoby uprawnionej, brak jest zatem podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu. Złożenie stosownego żądania nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli bowiem przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to wówczas organ ma obowiązek jego wystawienia, bez potrzeby wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jeśli natomiast nie zachodzi przesłanka z art. 217 § 2 pkt 1, to wówczas organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia legitymuje się interesem prawnym w wydaniu zaświadczenia żądanej treści i w tym celu może przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, które zresztą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1996 r. I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384). Interes prawny w wydaniu zaświadczenia o treści żądanej, wymaga wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego wnioskodawcy, a nie innych osób, z którego wynikają dla niego określone prawa lub obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt III SA 2494/01- Lex nr 77543). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości między stronami postępowania jest fakt, iż M.J. w dniu 14 marca 2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Sąd, analizując treść żądania skarżącego pod kątem przesłanek wydania zaświadczenia, podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego wymagającego urzędowego potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. otrzymania od Starosty Ł. decyzji z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę fundamentów pod zbiornik i dystrybutor gazu płynnego propan – butan, zadaszenia dystrybutora i ściany oddzielenia pożarowego stacji tankowania samochodów gazem płynnym propan-butan; niewniesienia w terminie 14 dni zastrzeżeń do Starosty Ł. dotyczących wydanego pozwolenia na budowę; zawiadomienia organu I instancji o posiadaniu przez skarżącego prawomocnego pozwolenia na budowę i o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, czy też o złożeniu przez inwestora w dniu 4 lipca 2007 r. wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodzić się bowiem trzeba z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł., iż datę doręczenia mu przez Starostę Ł. decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżący może samodzielnie sprawdzić w organie, który wydał decyzję. Zasadne jest ponadto stanowisko tegoż organu, iż M.J. błędnie utożsamia 14 - dniowy termin, jaki przysługuje stronie do wniesienia odwołania od decyzji I instancji z terminem, w trakcie którego organ nadzoru budowlanego może złożyć jakiekolwiek zastrzeżenia pod adresem wydanej w niniejsze sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły również przesłanki do wydania zaświadczenia na okoliczność, że organ I instancji do dnia 4 lipca 2007 r., tj. do dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji na użytkowanie wybudowanego obiektu nie zgłosił do inwestora żadnych zastrzeżeń dotyczących prowadzonej budowy oraz nie wydał decyzji wynikających z Prawa budowlanego czy też z k.p.a. Z załączonej do akt dokumentacji wynika bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił M.J. wydania pozwolenia na użytkowanie fundamentów pod zbiornik i dystrybutor gazu, zadaszenie dystrybutora i ściany oddzielenia przeciwpożarowego stacji tankowania samochodów gazem, wybudowanych na działce nr ewid. 5929, położonej w Ł. przy ul. A. 3. W zaistniałej sytuacji organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone w punkcie 5 żądania okoliczności, ponieważ obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postępowania, a z tego typu sytuacją mieliśmy do czynienia właśnie w rozpoznawanej sprawie. Tożsame stanowisko dominuje zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05 (publ. ONSAiWSA 2006/2/64). Skoro zatem organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., to zasadny jest wniosek, że w następnej kolejności organy zobligowane były wyjaśnić, czy wnioskodawca posiada w ogóle interes prawny w wydaniu zaświadczenia żadnej treści. Wyjaśnić trzeba, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma więc charakter materialnoprawny. Oznacza to, że podmiot żądający wydania zaświadczenia powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną. Takim przepisem prawa materialnego z pewnością nie jest wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia 6 października 2008 r. (k.113) oraz w skardze art. 28 k.p.a., czy też art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Powołany przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego, jest więc normą prawa formalnego (proceduralnego), które określa reguły postępowania przed organami administracji publicznej. Nie jest natomiast przepisem prawa materialnego, określającym konkretne prawa i obowiązki stron, który mógłby stanowić o ewentualnym istnieniu interesu prawnego M.J. w żądaniu wydania zaświadczenia. Z kolei art. 217 k.p.a., podobnie jak i art. 28 k.p.a., jest przepisem prawa formalnego, który określa wyłącznie przesłanki wydania zaświadczenia. Reasumując, w przedmiotowej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji, brak jest jakiegokolwiek przepisu obowiązującego prawa, który nakładałby obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, tak jak żąda tego skarżący. Nadto skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jego interesu prawnego w żądaniu wydania spornego zaświadczenia. Powyższe okoliczności uzasadniały więc wydanie zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich powodów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, ani też istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa w toku prowadzonego postępowania, zobligowany był oddalić skargę M.J. O powyższym Sąd orzekł w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.