II SA/Łd 58/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 26 listopada 2021 r. nr SKO.4191.42.21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem dotyczącym ponaglenia w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej oddala skargę. dc Postanowieniem z 26 listopada 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 1, art. 144 i 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu wniosku E. spółki z o.o. w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z 4 listopada 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 13 października 2021 r. w przedmiocie ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że 22 kwietnia 2021 r. E. spółka z o.o. w O. wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w sprawie prowadzonego przez Wójta Gminy Brzeźnio postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "[...]". Postanowieniem z 14 maja 2021 r., Kolegium wskazało, że Wójt Gminy Brzeźnio nie dopuścił się bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Następnie pismem z 30 września 2021 r, spółka ponownie wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w sprawie prowadzonego przez Wójta Gminy Brzeźnio postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "[...]". Postanowieniem z 13 października 2021 r., Kolegium kolejny raz wskazało, że Wójt Gminy Brzeźnio nie dopuścił się bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Pismem z dnia 16 października 2021 r. spółka wniosła o: - wznowienie postępowania, zakończonego postanowieniem Kolegium z dnia 13 października 2021 r., znak: SKO.4191.34.21, wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; - uchylenie wydanego postanowienia oraz rozpoznanie ponaglenia z wyłączeniem członka składu, który brał udział w wydawaniu postanowienia z 14 maja 2021 r. Postanowieniem z 4 listopada 2021 r., Kolegium odmówiło wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność Spółka 7 listopada 2021 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez inny skład orzekający. Wskazała, że wydane postanowienie oparto na chybionej argumentacji, dlatego konieczne jest powtórne zbadanie sprawy, z uwzględnieniem przesłanek zawartych w uzasadnieniu wniosku z dnia 16 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, wskazanym na wstępie postanowieniem z 26 listopada 2021 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 13 października 2021 r. W uzasadnieniu wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania jest środkiem restytucyjnym o najbardziej złożonym charakterze. Podobnie jak środki zaskarżenia, środek ten zmierza do obalenia orzeczenia co do istoty sprawy, jednocześnie jednak jego skuteczne wniesienie powoduje ponowne rozpoznanie sprawy przy zastosowaniu, co do zasady, przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - k.p.a.). O tym, czy możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem decyduje rodzaj tego aktu. Dalej wskazano, że podstawę prawną wydania postanowienia Kolegium z 13 października 2021 r. stanowił art. 37 k.p.a., a postanowienie wydane na skutek ponaglenia, niezależnie od kierunku podjętego rozstrzygnięcia (wskazanie, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa), nie może zostać uznane za akt, o którym mowa w art. 126 k.p.a. Ponaglenie nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu, a służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia terminu na załatwienie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia. Postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego przewlekłość dotyczy. Jest niejako postępowaniem wpadkowym. Jeżeli zatem brak jest normy procesowej dopuszczającej prowadzenie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych wydaniem ostatecznych postanowień w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania, to wznowienie postępowania w tych sprawach jest niedopuszczalne. W skardze spółka zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – p.p.s.a.) przez błędne ustalenie stanu faktycznego i w jego wyniku zastosowanie niewłaściwych przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odmówił wznowienia postępowania uzasadniając, że na tego postanowienie rozpatrujące ponaglenie nie przysługuje zażalenie ani skarga, podczas gdy złożony wniosek dotyczył wznowienia postępowania, a nie zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego ponaglenie co do jego zasadności, a także że organ odwoławczy nie dokonał kompleksowej kontroli instancyjnej i zignorował wnioski skarżącej, a także błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji zastosował właściwe przepisy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., przez naruszenie prawa do wznowienia postępowania i błędne uznanie, że obsadzenie składu Kolegium rozstrzygającego dwa ponaglenia w tej samej sprawie jest właściwe nawet wówczas, gdy występuje w tych składach ta sama osoba, podczas gdy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. taka osoba podlega wyłączeniu. Wobec powyższego wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że organy obu instancji uzasadniły wydane postanowienia, odwołując się do niedopuszczalności zaskarżenia postanowienia w sprawie ponaglenia, co uchybia art. 107 § 3 k.p.a. Podkreśliła, że nie ma możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności ponaglenia, lecz spółka żąda wznowienia postępowania prowadzonego przez Kolegium w sprawie ponaglenia. Zatem istota sporu jest wznowienie postępowania a nie postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia. Zdaniem spółki nie ma przeszkód prawnych do zakwalifikowania postępowania prowadzonego w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, jako postępowania, do którego stosować należy rygory ustanowione art. 24 k.p.a., gdy dochodzi do instancyjnego rozpatrywania tej samej sprawy przez jeden organ, przy zastosowaniu dyspozycji art. 127 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Skarga obejmuje swym zakresem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania zakończonego postanowieniem SKO 13 października 2021 r., wskazującym, że Wójt Gminy Brzeźnio nie dopuścił się bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie prowadzonego przez Wójta Gminy Brzeźnio postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "[...]". Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobligowany jest ocenić, czy postępowanie administracyjne zainicjowane danym wnioskiem jest dopuszczalne, to jest czy można skutecznie (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) wszcząć postępowanie, co w przypadku wniosku o wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W razie niewystąpienia warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Istota występującego w sprawie problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy do postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. zastosowanie znajdą przepisy regulujące kwestię wznowienia postępowania. W ocenie sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Kolegium z 13 października 2021 r. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 37 § 6 k.p.a, co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, podobnie jak to, że spółka w piśmie z 16 października 2021 r. wniosła o "wznowienie postępowania (...) prowadzonego w przedmiocie rozstrzygnięcia ponaglenia (...)". Zgodnie z dyspozycją art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: (1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); (2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1). Stosownie do treści art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§1), postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§2). Zatem postanowienia z mocy art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej i mają charakter wpadkowy, incydentalny. Stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Jak wskazał NSA w wyroku z 13 grudnia 2017 r., II OSK 800/17 odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie, jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Tym samym przepisy dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 145–152 oraz art. 156–159, stosuje się jedynie do zaskarżalnych postanowień. Postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie kończy postępowania w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r., IV SAB/Gl 21/09; wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2018 r., II SAB/Łd 83/18; postanowienie WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1879/17; postanowienie WSA w Krakowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1425/17; postanowienie WSA w Warszawie z 4 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1879/17). Zatem, skoro postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., wskazujące, że organ nie dopuścił się bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nie jest zaskarżalne, to nie znajdują do niego zastosowania przepisy regulujące kwestię wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie nie mogło naruszyć wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ponieważ orzekało w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podnoszona w uzasadnieniu argumentacja także nie mogła odnieść zamierzonego skutku wobec powyższych rozważań sądu. W konsekwencji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc