II SA/Łd 583/01

Dnia 23 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz D. K. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II S.A./ Łd 583/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] – Aktu Własności Ziemi stwierdzającego z mocy prawa nabycie przez J. i J. małż. T. własności nieruchomości położonej we wsi W. , oznaczonej nr 195 i 240. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zażądał uchylenia decyzji z dnia [...] w całości i stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. wydania decyzji z naruszeniem prawa i nie stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W. B. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw i wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych przez zamknięcie drogi do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że wobec jednoznacznej treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji obejmują również art. 158 § 2 określający jedno z możliwych rozstrzygnięć objętych żądaniem W. B. , tj. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. oznacza dla organów administracji publicznej zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych wskazaną ustawą z dnia 26 października 1971 r., na podstawie której wydane były decyzje zwane aktami własności ziemi, za wyjątkiem prostowania w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek. Skoro jednak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi Naczelnika Gminy S. z dnia [...] na wniosek W. B. zostało wszczęte i prowadzone (zażądano przekazania akt sprawy i dokonano ich analizy), wobec braku podstawy prawnej do załatwienia sprawy co do istoty, należało je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B. zaprezentował pogląd, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. umarzająca postępowanie w sprawie podlega uchyleniu w całości wobec naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Wobec zamknięcia drogi do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] (Aktu Własności Ziemi), decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z sentencją wyroku NSA z dnia 23 listopada 1987 r. nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd zobowiązany jest ustalić, czy organ administracji, orzekając w sprawie, był właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia. Dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych wypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. zatem wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady przepis art. 17 k.p.a. Przepis ten jednak nie rozwiązuje wprost problemu takiego, gdy kwestionowana decyzja oparta jest na przepisach, które już obecnie nie obowiązują. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że do określenia właściwego organu wyższego stopnia nie wystarczy powołanie się na przepis art. 157 § 1 k.p.a., ale konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw. Właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98). Natomiast w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) uchyliła ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) i przekazała te sprawy do rozpoznania sądom powszechnym. A zatem od daty wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą więc do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do orzeczeń naczelników gmin, powiatowych komisji uwłaszczeniowych i naczelników powiatów były wojewódzkie komisje uwłaszczeniowe, a po ich likwidacji - wojewodowie lub dyrektorzy wydziałów stopnia wojewódzkiego (w zależności od okresu). Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176) wynikało, że zadania należące dotychczas do organów stopnia wojewódzkiego przechodzą do właściwości wojewodów, chyba że zadania te i kompetencje zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. W kwestii uwłaszczeń nie było żadnego przepisu szczególnego (wobec wcześniejszego uchylenia ustawy), a zatem na mocy powyższego przepisu należałoby przyjąć, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi - organu stopnia podstawowego właściwy jest organ stopnia wojewódzkiego, czyli wojewoda w I instancji i minister w II instancji. Sytuacja ta nie uległa zmianie po zmianie kompetencji organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa. Skoro zatem w sprawie orzekał organ niewłaściwy, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 2 wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy p.s.a.) było bezprzedmiotowe.