II SA/Łd 585/15

Dnia 16 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – art. 3 ust. 3, 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, 5, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.s.", a także § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012, poz. 823) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą w pkt 1 przyznano P. L. zasiłek okresowy od dnia 1 listopada 2014r. do dnia 30 listopada 2014r. w wysokości 47,30 zł, natomiast w pkt 2 zaliczono na poczet przyznanego świadczenia zasiłek okresowy wypłacony już stronie w kwocie 47,30 zł w m-cu listopadzie 2014r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreśliło, że zasiłek okresowy uregulowany w art. 38 u.p.s. jest świadczeniem obligatoryjnym. Przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania. Skoro zatem ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznając świadczenia z pomocy społecznej organ pomocowy kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ponieważ pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Kolegium podniosło także, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie z słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie, czego strona doświadczyła uzyskując zasiłek celowy. Organ II instancji wyjaśnił również, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], przyznany został P. L. zasiłek okresowy od 1 listopada do 30 listopada 2014r. w wys. 47,30 zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. D. – opiekun prawny P. L. – zarzuciła, że kwota zasiłku okresowego jest niesatysfakcjonująca oraz, że jej podopieczny prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniło ww. odwołanie i decyzją z dnia [...], nr [...], postanowiło zaskarżoną decyzje uchylić w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z ustaleń dokonanych w trakcie ponownego postępowania wynika, że P. L. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, całkowicie ubezwłasnowolnioną i aktualnie nie jest w stanie samodzielnie prowadzić swoich spraw życiowych i podejmować samodzielnych decyzji. Korzysta z pomocy K. D., która jest jego opiekunem prawnym. Mieszkają razem w pokoju udostępnianym im przez babcię K. D. – S. K.. K. D. otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 569,80 zł. oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. P. L. nie posiada żadnego własnego źródła dochodu. Otrzymuje zasiłek stały z MOPS w kwocie 94,60 zł. Samodzielne gospodarstwo domowe prowadzi S. K. utrzymująca się ze świadczenia emerytalnego, z którego reguluje opłaty za czynsz, energię i gaz. Następnie Kolegium wskazało, że P. L. zamieszkał z K. D. po opuszczeniu szpitala w kwietniu 2014r. Ze złożonego oświadczenia (w dniu 20 sierpniu 2014r.) wynika, że K. D. i P. L. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W oświadczeniu złożonym w dniu 10 listopada 2014r. P. L. stwierdził, że od miesiąca listopada 2014r. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. W ramach ponownie prowadzonego postępowania w sprawie, pracownik socjalny III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w dniu 20 lutego 2015r. przyjął oświadczenie od matki P. L., G. L., z którego wynika, że P. L. i K. D. od wielu lat mieszkają razem. Jak ustalono, mieszkanie nr 34 przy ul. A 46, w którym zamieszkują S. K., K. D. i P. L., składa się z dwóch pokoi i kuchni. Jeden z pokoi zajmuje S. K. w drugim mieszka wnioskodawca ze swoim opiekunem prawnym. W pokoju tym znajduje się jedno miejsce do spania (dwuosobowa wersalka). Wnioskodawca korzysta ze wszystkich sprzętów gospodarstwa domowego, należących do S. K. oraz z kuchni i łazienki. Jedynymi przedmiotami znajdującymi się w mieszkaniu, należącymi do wnioskodawcy są jego ubrania, środki higieniczne i kubek do picia. Jak wynika z oświadczenia K. D. złożonego w dniu 17 lutego 2015r. P. L. nie dokłada się do wspólnego gospodarstwa. Jednocześnie mimo, że nie ma w stosunku do K. D. żadnych zobowiązań w związku z udostępnieniem mu mieszkania, to pomaga jej w wykonywaniu różnych czynności domowych. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, że P. L. i K. D. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, gdyż przesłanką wspólnego gospodarowania nie jest wyłącznie ponoszenie wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale wyraża się również w czerpaniu korzyści z tego gospodarstwa z innymi osobami wspólnie mieszkającymi nie ponosząc opłat za mieszkanie, korzystając ze sprzętów domowych oraz urządzeń technicznych i sanitarnych znajdujących się w mieszkaniu. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego potwierdza również zawarte w oświadczeniu K. D. stwierdzenie, że P. L. mimo, że nie ma takiego obowiązku pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Tym samym przyczynia się do funkcjonowania wspólnego gospodarstwa poprzez wykonywanie na jego rzecz powyższych czynności. Kolegium podniosło także, że stan zdrowia P. L. uniemożliwia mu samodzielne funkcjonowanie i prowadzenie gospodarstwa domowego, a wszelkiej pomocy w tym zakresie udziela opiekująca się nim K. D., która pomaga mu między innymi w prowadzeniu spraw urzędowych oraz w zarządzaniu środkami finansowymi. W związku z powyższym przyjęto, że dochód wnioskodawcy i jego opiekuna prawnego wynosi łącznie 817,40zł, na który składa się: renta K. D. w kwocie 569,80,-zł oraz przysługujący jej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,-zł oraz zasiłek stały P. L. w kwocie 94,60,-zł. Kolegium powołując się na treść art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., a także orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zdaniem organu odwoławczego, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty. Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Z tych właśnie przyczyn organ II instancji uznał odwołanie za niezasadne. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła K. D., działająca jako opiekun prawny P. L.. W uzasadnieniu skargi K. D. wyjaśniła okoliczności, w jakich stała się opiekunem prawnym skarżącego i podniosła, że skarżący zamieszkał z nią dopiero w lipcu 2014r. W tym czasie sytuacja finansowa i zawodowa skarżącego uległa pogorszeniu, a zaoszczędzone fundusze kończyły się, a ona jako opiekun prawny nie ma obowiązku utrzymywania go, tym bardziej będąc w obecnie rudnej sytuacji zdrowotnej nie jest w stanie wspierać go finansowo. W związku z tym zgłosiła swojego podopiecznego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zgodnie z ustawą o pomocy społecznej o przyznanie przysługującej pomocy. K. D. dodała, że w trakcie przeprowadzania pierwszego wywiadu (w dniu 20 sierpnia 2014r.) informowała pracownika socjalnego, iż nigdy nie było i nie ma prowadzenia wspólnego gospodarstwa, a jedynie jest wzajemna pomoc jaką zapewnia P. L. ze względu na jego sytuację. Ponieważ P. L. w miesiącu poprzedzającym wywiad środowiskowy miał na koncie niewielką kwotę pieniędzy pracownicy MOPS uznali, iż najlepiej będzie napisać, iż nie posiada środków do życia i uznać wspólne gospodarstwo. Opiekun prawny skarżącego przystała na ten fakt, jednakże przy wywiadzie w dniu 10 listopada 2014r. zakomunikowała i oświadczyła, że ponieważ P. L. posiada już własny stały dochód informuje o rozdzielności gospodarstw i dokonując takowych działań dąży do jego usamodzielnienia się. Pracownicy MOPS i SKO nie uwzględnili jej argumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 16 września 2015r. K. D. ponownie przytoczyła argumenty powoływane tak w skardze, jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu pisanym w powołanych wyżej przepisach. Zasiłek okresowy jest podstawową formą pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej takie jak: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego o ile dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego. Kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być wyższa niż różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby - w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących; do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny – w przypadku rodzin. Kwota zasiłku okresowego nie może być także niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, w przypadku rodziny natomiast – pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust.3). Okres na jaki przyznawany jest zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust.5). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący spełnia przesłanki do ubiegania się o przyznanie żądanego świadczenia. Spór dotyczy natomiast jego wysokości, w związku z formułowaną przez stronę skarżącą argumentacją o prowadzeniu osobnych gospodarstw domowych przez skarżącego i jego opiekuna prawnego w konsekwencji zaś wskazywanie, iż w świetle przytoczonej wyżej regulacji prawnej pozostaje on osobą samotnie gospodarującą. Godzi się zatem przypomnieć, iż P. L. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jego prawnym opiekunem pozostaje K. D., z którą wspólnie zamieszkuje. W świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 121) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 788) regulujących status prawny osób całkowicie ubezwłasnowolnionych i pozostających pod opieką prawną, opiekun sprawuje opiekę nad ubezwłasnowolnionym tak jak rodzic nad dzieckiem, które nie ukończyło 13 lat (art. 175 k.r.i o. w zw. z art. 155 § 2 k.r.i o.). Zatem po pierwsze miejscem zamieszkania takiej osoby jest miejsce zamieszkania opiekuna (art.27 k.c.), po wtóre opieka polega na sprawowaniu pieczy nad osobą ubezwłasnowolnionego i jego majątkiem (art.155 § 1 k.r.i o.). W świetle przytoczonych przepisów ubezwłasnowolniony nie może więc prowadzić odrębnego gospodarstwa domowego, czyli być osobą samotnie gospodarującą, w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest bowiem władny "samotnie gospodarować", będąc pozbawionym zdolności do czynności prawnych. Wraz z opiekunem prawnym tworzą natomiast rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 powołanej ustawy, pozostając w związku faktycznym (bez względu na jego naturę), wspólnie zamieszkują i gospodarują, co stanowi immanentną cechę opieki prawnej. Ustalony przez organy pomocowe stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza też prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i K. D.. Podnoszone zaś w skardze okoliczności (dobra wola opiekuna prawnego, zapewniającego pupilowi dach nad głową, odrębne miejsca do spania czy przechowywania żywności etc.) nie mają dla powyższej oceny znaczenia. Jak bowiem wyżej wskazano, ustawowo miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Osobiste, intymne relacje skarżącego i K. D., w świetle przyjętych na siebie przez tę ostatnią obowiązków opiekuna prawnego, nie mają charakteru rozstrzygającego dla oceny istnienia związku faktycznego, łączącego członków rodziny, w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Faktyczny związek, o którym mowa w przywołanym przepisie oznacza bowiem codzienne współdziałanie osób, zmierzające do zaspokojenia ich potrzeb bytowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014r., sygn.akt OSK 618/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Biorąc pod uwagę powyższe, organ prawidłowo uwzględnił dochód skarżącego i jego opiekuna prawnego, a następnie, kierując się jego wysokością, określił wysokość przyznanego świadczenia. Skoro kryterium dochodowe rodziny wynosi 912, -zł. a dochód rodziny – 817,-zł., to maksymalna kwota zasiłku okresowego, w świetle przywołanego na wstępie rozważań art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, nie mogła przekraczać 97,60,-zł., minimalna natomiast – 47,30,-zł. Przyznany zatem skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 47,30,-zł. odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. LS