II SA/Łd 59/10

Dnia 4 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania J. O. – W. i B. W., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., gm. R., ekranu akustycznego na działce Nr [...] w T. [...], gm. N. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja jest projektowana na terenie istniejącego zakładu produkcyjnego. Teren ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę produkcyjną, składów i magazynów oraz handlu hurtowego. Natomiast sąsiednia działka stanowiąca własność J. O. – W. i B. W. przeznaczona jest od strony drogi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w dalszej części pod zabudowę produkcyjną. Dla inwestora Starosta [...]określił stosowną decyzją dopuszczalny poziom hałasu oraz zobowiązał inwestora do wykonania zabezpieczeń akustycznych o skuteczności zapewniającej dotrzymanie akustycznych standardów jakości środowiska w rejonie sąsiedniej nieruchomości. Na tej podstawie organ I instancji ocenił, że przyjęte rozwiązania projektowe ograniczą poziom hałasu działającego zakładu do dozwolonych wartości. Przy tym inwestycja nie spowoduje ograniczeń dla właścicieli sąsiedniej działki w zakresie zamierzeń budowlanych zgodnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. – W. i B. W., właściciele sąsiedniej nieruchomości, wnieśli o jej unieważnienie wskazując, że postawienie betonowego muru spowoduje zacienienie działki, na której hodują drzewa i krzewy ozdobne. W przypadku zimnych wiatrów będą one odbijały się od muru i z podwójną siłą uderzały w sadzonki. W lecie natomiast, mur będzie odbijał fale ciepła, które będą wysuszały ziemię i sadzonki, co zwiększy konieczność nawadniania gruntu. Wybudowanie muru będzie miało zatem negatywne konsekwencje dla działalności prowadzonej przez odwołujących się, jak i będzie wizualnie się źle prezentować. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku uchylił rozstrzygnięcie I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także wymaganych zaświadczeń. W sprawie organ odwoławczy stwierdził uchybienia skutkujące koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ekranu akustycznego nie określa parametrów tego ekranu. Z akt sprawy natomiast wynika, iż według opisu akustyki, ekran winien mieć długość 120 m i wysokość 4,5 m. Z załączonego projektu budowlanego zaś wynika, iż projektowana długość ekranu wyniesie 309 m. Sprawa ta, zdaniem organu odwoławczego, wymaga wyjaśnienia tym bardziej, że zarówno długość ekranu akustycznego, jak i sposób rozwiązania wyciszenia były kwestionowane przez odwołujących się. Kwestie podnoszone w toku postępowania przed organem I instancji, nie znalazły odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji, gdyż organ ten nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, tym samym naruszony został przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, załączone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera czytelnego, własnoręcznego podpisu. Podpis zawarty na oświadczeniu nie jest oryginalnie złożony (podpis stanowi kserokopię). Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki sporządzona została na ksero kopii mapy zasadniczej nie potwierdzonej przez geodetę za zgodność z oryginałem zasadniczej mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mogącą służyć do celów projektowych. Poprzez to doszło do naruszenia przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Decyzja Starosty [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu, nie zawiera klauzuli prawomocności. W ocenie organu odwoławczego sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, wyjaśnienia w znacznej części i ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownym rozpatrzeniu organ winien rozważyć, czy przedmiotowy ekran akustyczny, także zgodnie z żądaniem odwołujących się jest jedyną i właściwą formą zabezpieczenia przed przekroczeniem norm hałasu od strony sąsiedniej działki. Tym bardziej, iż przedmiotowy ekran akustyczny o długości 309 m i wysokości 4,5 m stanowi, w ocenie organu odwoławczego rodzaj ogrodzenia. Plan zagospodarowania przestrzennego, przewiduje ogrodzenia ażurowe uzupełnione zielenią z max. wys. – 1,8 m. Plan ten dla omawianego terenu wyklucza stosowanie ogrodzeń z prefabrykatów betonowych w części frontowej działki. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego przeznaczenia terenów w planach zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu organ II instancji wyjaśnił, iż sprawy te leżą w gestii Rady Gminy, a Wójt Gminy jest jedynie wykonawcą uchwał podjętych przez Radę Gminy. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w S., w skardze na powyższą decyzję, wniosła o stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie. Zdaniem strony, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 115 Prawa ochrony środowiska. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania i wywodziła, że wskazane przez organ odwoławczy błędy (przede wszystkim brak oryginalnego podpisu przedstawiciela na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i sporządzenie części rysunkowej projektu na niepotwierdzonej kopii mapy zasadniczej) mogły zostać uzupełnione przez tenże organ stosownie do treści art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, w przepisach nie ma wymogu czytelnego podpisu osoby składającej oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Przepisy prawa nie wymagają też klauzuli prawomocności decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyraził pogląd, że ekran akustyczny w ogóle nie powinien powstać. Takie stanowisko organu odwoławczego powinno skutkować wydaniem przez ten organ decyzji merytorycznej. Nadto, w ocenie strony, organ II instancji nie miał prawa kwestionować prawomocnej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, która zobowiązywała stronę do wykonania w terminie 3 miesięcy zabezpieczeń akustycznych o skuteczności zapewniającej dotrzymanie standardów ochrony środowiska w rejonie zakładu. Organ odwoławczy nie miał także prawa do kwestionowania decyzji I instancji w zakresie w jakim stanowi ona konsekwencję ostatecznej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W konkluzji strona podniosła, że organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę zobowiązując organ I instancji do rozważenia czy ekran akustyczny jest właściwą formą zabezpieczenia przed nadmierną emisją hałasu, skoro kwestia ta została już ostatecznie rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Bezsporne w sprawie jest to, że strona skarżąca w treści skargi kwestionuje decyzję organ II instancji uchylającą rozstrzygnięcie I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca będąca jednocześnie inwestorem wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wzniesieniu ekranu akustycznego o określonych parametrach. Organ I instancji pozytywnie rozpatrzył ten wniosek i wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ II instancji, po rozparzeniu odwołania uczestników postępowania sądowego, którzy są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ ten jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zawarł powody wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia i wyczerpująco opisał wskazania dla organu I instancji. W pierwszej kolejności, organ odwoławczy zwrócić uwagę na rozbieżności w określeniu wielkości planowanego do budowy ekranu akustycznego. Wśród złożonych przez stronę wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dokumentów, znajdował się m. in. opis akustyki ekranu przygotowany przez projektanta i projekt budowlany. W każdym z tych dokumentów istniały znaczące rozbieżności w zakresie długości planowanego obiektu. Jeden z nich wskazywał, że ekran będzie miał długość 120 m, a drugi 309 m. W decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie podał długości planowanego ekranu. Już stwierdzenie tej sprzeczności powodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła ostać się w obrocie prawnym. W dalszej kolejności organ wskazał, iż załączone do akt administracyjnych oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera oryginalnego podpisu. Podpis ten stanowi kserokopię. Sąd nie kwestionuje takiego stanowiska, gdyż dokonane oględziny rzeczonego dokumentu potwierdzają taki pogląd. Nadto, Sąd z urzędu chciałby zwrócić uwagę, że również oryginalnego podpisu nie zawiera wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi, dokumenty takie powinny zawierać oryginalne, własnoręczne podpisy autora tego pisma. Z przepisów ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że podanie wnoszone pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. I Kodeksu postępowania administracyjnego). Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę (art. 63 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego). Z cytowanym przepisów, zdaniem składu orzekającego wynika, że podpis jest niezbędnym elementem podania. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości także to, iż podpis musi być podpisem własnoręcznym. Własnoręczny podpis autora podania należy do wymogów podstawowych podania. Stanowisko takie potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 października 2008 roku, III SA/Łd 164/08, Lex Nr 510332 i z dnia 21 października 2008 roku, II SA/Łd 637/08, Lex Nr 499856; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2008 roku, VI SA/Wa 2250/07, Lex Nr 506446; wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2007 roku, III SA/Lu 498/07, Lex Nr 460715). Ponadto, wzory wymienionych dokumentów określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). W rzeczonych wzorach stanowi się o podpisie inwestora lub osoby przez niego upoważnionej. Natomiast, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr, poz. 1118 ze zm.) stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zagrożenie rygorem odpowiedzialności karnej łączy się z wymogiem tego, by podpis na danym dokumencie był oryginalny i własnoręczny. W dalszej kolejności organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, iż załączona do akt administracyjnych część rysunkowa projektu budowlanego nie została sporządzona na kopii mapy zasadniczej, która nie została potwierdzona przez geodetę. Wymóg sporządzenia części rysunkowej na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wprost wynika z przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Konkludując dotychczasowe rozważania wyjaśnić należy, iż wymienione nieprawidłowości (rozbieżność w zakresie długości planowanego ekranu, brak oryginalnych podpisów na wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zastrzeżenia co do części rysunkowej projektu budowlanego) skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z takim stanowiskiem organu odwoławczego. Zdaniem strony skarżącej, wymienione braki winny być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez ten organ, bądź organ I instancji w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił tego stanowiska, przede wszystkim z uwagi na ilość stwierdzonych braków. Kumulacja tych nieprawidłowości powodowałaby, że organ odwoławczy chcąc je sanować zobowiązany byłby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tymczasem, taki zakres prowadzonego postępowania wykracza poza ramy uprawnień organu odwoławczego. Gdyby przykładowo, tylko wniosek nie zawierał oryginalnego podpisu lub takiego podpisu nie zawierałoby wyłącznie oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to wówczas zarzut strony byłby uzasadniony. Wśród braków postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji, Wojewoda wskazał również brak klauzuli prawomocności decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W tym zakresie Sąd kwestionuje ten wymóg stwierdzając, że nie znajduje podstawy prawnej dla konieczności nałożenia takiego obowiązku. Budowa ekranu akustycznego nie wynika wyłącznie z obowiązku nałożonego na stronę rzeczoną decyzją. Postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę jest odrębnym, niezależnym postępowaniem od postępowania prowadzonego na podstawie Prawa ochrony środowiska. W tym zakresie, Sąd zatem podziela pogląd strony skarżącej. Tym niemniej, błędny pogląd organu odwoławczego w tym zakresie nie skutkuje wadliwością decyzji tego organu łączącą się z koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W decyzji organu odwoławczego i w treści skargi został poruszony także aspekt sprzeciwu uczestników postępowania w zakresie budowy ekranu akustycznego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że powoływana już decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nakazała stronie skarżącej wykonanie zabezpieczeń akustycznych o skuteczności zapewniającej dotrzymanie akustycznych standardów jakości środowiska w rejonie posesji. Jednocześnie decyzja ta nie precyzowała jakiego rodzaju obiekty, czy urządzenia mieszczą się w pojęciu "zabezpieczeń akustycznych". Z urzędu Sądowi wiadomo, że decyzja ta jest ostateczna, gdyż skarga uczestników postępowania została prawomocnie oddalona (wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 maja 2009 roku jest prawomocny od dnia 19 czerwca 2009 roku). Sądowi z urzędu wiadomo także, że w ówczesnym postępowaniu uczestnicy postępowania domagali się, w celu zniwelowania negatywnego wpływu działalności zakładu produkcyjnego, wykonania ekranów akustycznych na całej długości płotu. Tymczasem, w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej ci sami uczestnicy postępowania zwracali uwagę na negatywny wpływ planowanego do realizacji ekranu akustycznego. Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przez organy orzekające w niniejszym postępowaniu. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.