II SA/Łd 591/05

Dnia 7 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 roku sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania inwentaryzacji technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. J. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art.34 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89,poz. 414"), zatwierdził projekt budowlany stacji paliw płynnych "A" oraz udzielił pozwolenia na budowę stacji, obejmującego stację paliw płynnych o pojemności 200 m³, w tym pawilon sklepowy stacji, myjnię samochodową, 4 dystrybutory paliwa pod wiatą, zespół 4 zbiorników podziemnych na paliwo płynne, stanowisko nalewowe dla cysterny, stanowisko obsługowe (odkurzacz), śmietnik, magazyn, parkingi dla samochodów osobowych, drogi i place wewnętrzne, wraz z siecią wodociągową i kanalizacyjną, siecią kablową, oświetleniem terenu, usunięciem kolizji energetycznej, kanalizacją telefoniczną, instalacją technologiczną paliwa zgodnie z zatwierdzonym projektem, stanowiącym załącznik do decyzji, na nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A. 63/65. Jednocześnie orzeczeniem wspomnianym nałożony został na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów po zakończeniu budowy oraz obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wjazdów w liniach regulacyjnych drogi krajowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentację techniczną, zgodną z przepisami prawa budowlanego. Nie było zatem, w ocenie Prezydenta Miasta Ł., przeszkód do udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. J., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, podnosząc, iż projektowana inwestycja stanowi "zagrożenie dla prawidłowej zabudowy i użytkowania (...) działki", stanowiącej jego własność. Wskazał, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie doręczono mu także w sposób prawidłowy zaskarżonej decyzji. Zarzucając działaniu inwestora brak poszanowania dla interesów osób trzecich podniósł, iż zbiorniki paliw usytuowane w bezpośredniej bliskości granicy jego działki oraz ruch samochodowy wzdłuż całej granicy posesji spowodują znaczną uciążliwość dla klientów jego firmy mającej siedzibę na terenie nieruchomości. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 89,poz. 4141 ze zm.), wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie stacji paliw płynnych, wykonywane bez wymaganego prawem zgłoszenia o terminie przystąpienia do ich wykonywania oraz nakazał wykonanie zabezpieczenia polegającego na ogrodzeniu terenu budowy przy ul. A. 63/65 w Ł. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda[...] , w oparciu o treść art. 138 §2 ustawy z dnia "14.06.1997" Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. J. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych "A", przy ul. A. 63/65 w Ł. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż fakt rozpoczęcia przez inwestora budowy na podstawie decyzji, która nie jest decyzją ostateczną oznacza, iż przedmiotem dalszego postępowania jest nie pozwolenie na budowę, lecz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Organ I instancji winien zatem kontynuować postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] natomiast, tenże organ, po rozpoznaniu zażalenia J. J. na podstawienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podniósł w uzasadnieniu, iż inwestor przystąpił do prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie ma w niniejszej sprawie zastosowania sankcja rozbiórkowa z art. 48 ustawy Prawo budowlane, o co wnioskuje J. J. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał "B" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółce Jawnej z siedzibą w K. wykonanie w terminie do dnia 15.grudnia 1997r. inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym wykonanych robót budowlanych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 63/65 w celu stwierdzenia ich zgodności z projektem budowlanym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż wobec wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. To zaś winno zostać poprzedzone stwierdzeniem, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Decyzją Nr [...] z dnia [..] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art.34 ust. 4, art.36 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89,poz. 414 ze zm.) powtórnie zatwierdził projekt budowlany stacji paliw płynnych "A" oraz udzielił "B" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółce jawnej pozwolenia na budowę stacji, obejmującego stację paliw płynnych o pojemności 200 m³, w tym pawilon sklepowy stacji, myjnię samochodową, 4 dystrybutory paliwa pod wiatą, zespół 4 zbiorników podziemnych na paliwo płynne, stanowisko nalewowe dla cysterny, stanowisko obsługowe (odkurzacz), śmietnik, magazyn, parkingi dla samochodów osobowych, drogi i place wewnętrzne, wraz z siecią wodociągową i kanalizacyjną, siecią kablową, oświetleniem terenu, usunięciem kolizji energetycznej, kanalizacją telefoniczną, instalacją technologiczną paliwa, zgodnie z zatwierdzonym projektem stanowiącym załącznik do decyzji, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 63/65. W motywach orzeczenia organ wskazał, iż na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów, w wykonaniu decyzji z dnia [...] zobowiązującej do przedłożenia inwentaryzacji technicznej wykonanych robót stwierdzono ich zgodność z projektem budowlanym. Natomiast J. J., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie sprecyzował, na czym polegać mają uciążliwości inwestycji. Nie było zatem, zdaniem organu przeszkód, aby udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę. W dniu 28.stycznia 1998r. J. J. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [..] nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, podnosząc, iż decyzję tę odebrał osobiście w Urzędzie Miasta Ł., Delegaturze Ł. – B. w dniu 20.stycznia 1998r., "zaniepokojony brakiem postępu w działaniach administracyjnych" po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Podniósł, iż decyzja ta nie została mu doręczona drogą pocztową "z nieznanych przyczyn". Wniósł o wyznaczenie nowego terminu inwentaryzacji, tak by miał możliwość wzięcia w niej udziału. W dniu 29.stycznia 1998r. natomiast, J. J. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, iż pozbawiono go prawa strony w toczącym się postępowaniu, nie zapewniając możliwości udziału w czynnościach oraz nie przeprowadzając postępowania zmierzającego do ustalenia uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich. Podniósł nadto, iż zamierza rozbudować obiekty handlowe na terenie swojej nieruchomości, w tym celu wystąpił ze stosownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [..] , na podstawie art. 134 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz.26 ze zm.) stwierdził, że odwołanie J. J. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] nakazującej inwestorowi przedłożenie inwentaryzacji technicznej zostało wniesione z uchybieniem terminowi określonemu w art. 129 § 2 k.p.a. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący otrzymał zaskarżoną decyzję w dniu [...] Tego dnia bowiem decyzja wspomniana została mu doręczona przez awizo. Zatem złożenie odwołania w dniu 27.stycznia 1998r. nastąpiło 50 dni po upływie terminu do jego złożenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. J., wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, iż nie otrzymał decyzji organu I instancji z dnia [...] zatem "w wyznaczonym terminie nie mógł wziąć udziału w inwentaryzacji". W ocenie skarżącego, organ nie dopełnił "dostatecznej staranności", by decyzja z dnia [...] doń dotarła. Ponadto wskazał, iż pod adresem, pod który wysłano wspomniane orzeczenie już nie zamieszkuje, urzędowi zaś znany był jego drugi adres (firmy) oraz telefon. Pomimo tego, decyzję skierowano pod nieaktualny adres, zaś w oparciu o wyniki inwentaryzacji ponownie udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Podniósł dodatkowo, iż obowiązkiem stron postępowania administracyjnego jest informowanie o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Zaniedbanie tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem uznaje się za skuteczne. Niezależnie od tego Wojewoda [...] wskazał, iż w odwołaniu z dnia 29.stycznia 1998r. od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący wskazał swój dotychczasowy adres (ul. B 19 w Ł). Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 31.sierpnia 2001r. zawieszono postępowanie w sprawie na podstawie art.. 177 § 1 pkt 6 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, z uwagi na wskazanie przez skarżącego nieprawidłowego adresu. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2.czerwca 2005r., w oparciu o treść art. 128 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodów wskazanych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd, uwzględniając skargę, uchyla orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim podnieść wszakże należy, iż niewskazanie nowego adresu zamieszkania przez J. J. po wniesieniu skargi, w związku z jego wyprowadzeniem się z dotychczasowego miejsca zamieszkania (Ł., ul. B 19) oraz przeniesieniem siedziby prowadzonej przezeń firmy z terenu nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (Ł., ul. A. 63/65), nie ma wpływu na bieg sprawy. Doręczając bowiem skarżącemu wezwanie do usunięcia braków formalnych, został on pouczony o obowiązku informowania Sądu o każdej zmianie adresu zamieszkania, adresu do doręczeń oraz siedzibie firmy (art.41 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 ze zm./ w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11.maja 1995r. /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, obowiązujące w dacie dokonywania pouczenia). Tym samym więc nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, na podstawie art. 177 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17.listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 294 ze zm.) w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11.maja 1995r. (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zaniechanie powyższego obowiązku skutkować winno uznaniem za skuteczne doręczenia dokonanego pod dotychczasowym adresem (art. 41 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11.maja 1995r. (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i kontynuowaniem postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś zawieszeniem postępowania z uwagi na brak możliwości nadania sprawie dalszego biegu. Z tych też przyczyn, nie znajdując podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzyletniego okresu jego zawieszenia, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 128 § 1 p.p.s.a. orzeczono o jego podjęciu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz poglądami dominującymi w doktrynie, w przypadku zawieszenia postępowania mimo nieistnienia podstawy do jego zawieszenia, w każdym czasie, w tym także przy rozważaniu przesłanek umorzenia postępowania konieczne jest jego podjecie. (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25.lutego 1985r., sygn.akt III CZP 86/84, OSNC 1985/11/168, T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str.406, teza 2). Doręczeń dla skarżącego w toku podjętego postępowania, dokonywano w trybie art. 70 § 2 p.p.s.a., z tym, że zgodnie z udzielonym skarżącemu pouczeniem, przesyłano doń korespondencję, na wskazany w treści skargi adres. Z uwagi natomiast na zmianę w toku postępowania sądowoadministracyjnego właściwości organów w sprawach dotyczących nadzoru budowlanego (w dacie orzekania przez organy - nadzoru architektonicznobudowlanego), wobec nowelizacji art. 80 i następnych ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), stroną postępowania w niniejszej sprawie jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie zaś Wojewoda [...]. Przechodząc zaś na grunt rozważań dotyczących zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż uchybia ono przepisom art. 44 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Faktem jest bowiem, iż obowiązkiem strony postępowania jest informowanie organu o zmianie adresu (wskazany wyżej art. 41 § 1 k.p.a.). Zatem okoliczność, iż skarżący, jak twierdzi, wyprowadził się z lokalu położonego w Ł. przy ul. B 19 nie informując organu o wspomnianej zmianie miejsca zamieszkania, nie stanowiłaby dostatecznej podstawy do zakwestionowania prawidłowości dokonywanych w toku postępowania doręczeń. Przyjęcie wszakże fikcji doręczenia, poprzez zastosowanie art. 44 k.p.a., wymagało spełnienia wszystkich warunków określonych w tym przepisie. Tymczasem z adnotacji na awizowanej przesyłce nie wynika, z jakich przyczyn doręczyciel nie dostarczył korespondencji adresatowi oraz gdzie i jakiej treści informacje o złożeniu przesyłki pozostawił. Nie było zatem podstaw do uznania dokonanego dlań w tym trybie doręczenia za skuteczne. Brak jest w aktach sprawy potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym na okres wskazany w ustawie okres, bowiem "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne wypełnione. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji została doręczona, w trybie określonym w art. 44 k.p.a. (podobnie np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.marca 2002r., sygn.akt II SA/Gd 2552/99, niepub. W zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 76110, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22.lutego 2001r., sygn.akt II RN 70/00, OSNP/2001/19/574). Skoro zatem doręczenie dla skarżącego dokonane we wskazanym wyżej trybie nie było skuteczne, decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 20.stycznia 1998r., tj. wówczas, gdy faktycznie odebrał ją w siedzibie organu. Nie było więc przesłanek pozwalających na zakwestionowanie terminowości złożonego w dniu 27.stycznia 1998r. odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin ten upływał skarżącemu w dniu 3.lutego 1998r., tak więc złożenie odwołania w dniu 27.stycznia 1998r. nastąpiło w terminie ustawowym. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania narusza zatem prawo i jako takie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z uwagi na charakter prawny uchylonego rozstrzygnięcia (nieposiadającego przymiotu wykonalności) brak było natomiast podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.