II SA/Łd 591/11

Dnia 22 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasza Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], zmieniającej ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – J. D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.), art. 24 ust. 1, w związku z art. 2 pkt 7 lit. d) oraz 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. Nr 1 z 2009 r. poz. 7 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Wnioskiem z dnia 4 lutego 2010 r. J. D. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie w okresie świadczeniowym 2009/2010 prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – J. D. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał wnioskowane świadczenia na okres od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 30 września 2010 r., w kwocie 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przyznania prawa do świadczeń i orzekł o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał się na art. 24 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jak stwierdził organ l instancji, w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, J. D. otrzymał z rąk dłużniczki alimentacyjnej alimenty na łączną kwotę 3.000 zł. Organ ustalił, że na kwotę powyższą złożyły się następujące wpłaty: z dnia 27 kwietnia 2010 r. - 500 zł; z dnia 10 czerwca 2010 r. -1000zł; z dnia 29 czerwca 2010 r. - 470 zł; z dnia 7 lipca 2010 r. - 530 zł oraz z dnia 20 lipca 2010 r. - 500 zł. Mając na względzie powyższą okoliczność, Prezydent Miasta Ł. uznał, iż wobec równoległego pobrania świadczeń od dłużnika alimentacyjnego, świadczenia z funduszu alimentacyjnego są nienależne i na tej podstawie zmienił ostateczną decyzję przyznającą prawo do świadczeń, ograniczając okres ich wypłaty do dnia 31 marca 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący potwierdził, iż opisane powyżej kwoty w rzeczywistości otrzymał, jednak zaliczył je w poczet alimentów zaległych. J. D. podkreślił zarazem, iż o otrzymanych wpłatach informował - zgodnie z pouczeniem organu l instancji - komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Na dowód powyższego skarżący przedłożył kopie pism kierowanych do organu egzekucyjnego. Ponadto skarżący wskazał na trudną sytuację materialną, stwierdzając iż nie jest w stanie zwrócić kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zauważył, że w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, od kwietnia 2010 r. J. D. otrzymywał równolegle świadczenia od dłużniczki alimentacyjnej. W ocenie organu okoliczności powyższe są bezsporne i znajdują potwierdzenie, tak w dokumentach sprawy, jak i w treści oświadczeń złożonych w postępowaniu przez samego skarżącego. Kolegium stanęło na stanowisku, że z okoliczności powyższych bezspornie wynika, iż w sprawie niniejszej równolegle pobierane były świadczenia alimentacyjne oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a sytuacja ta - w istocie - stanowi podstawę do zastosowania przez organ wypłacający świadczenie, instytucji przewidzianych w art. 24 w związku z art. 2 pkt 7 lit d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń. Następnie Kolegium zauważyło, iż organ l instancji prawidłowo poinformował skarżącego o regulacji wynikającej z powołanego wyżej art. 2 pkt 7 ppkt d ustawy, zamieszczając stosowne pouczenie w tym względzie w samej treści decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń. Organ l instancji poinformował również stronę o możliwości dobrowolnego zwrotu świadczeń otrzymanych od dłużniczki do komornika, jak również o tym, iż w razie niedokonania zwrotu powyższych świadczeń konieczna będzie zmiana decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz będąca jej konsekwencją konieczność zwrotu. Poinformowany o powyższym, skarżący odmówił zwrotu świadczeń otrzymanych od dłużniczki do komornika sądowego, prowadzącego egzekucję w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacane są w zastępstwie dłużnika alimentacyjnego i mają zapewnić częściowo środki na utrzymanie osoby uprawnionej, w sytuacji gdy dłużnik alimentacyjny nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Przyznając prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, państwo przejmuje niejako na siebie konsekwencje związane z bezskutecznością egzekucji prowadzonej wobec dłużnika alimentacyjnego. Państwo wypłaca osobie uprawnionej należne świadczenia w zastępstwie dłużnika, udzielając mu swego rodzaju kredytu, do którego spłaty dłużnik ten jest następnie zobowiązany. Państwo przejmuje wreszcie na siebie ciężar dochodzenia należnych świadczeń i ich prawidłowego rozliczenia. W związku z powyższym, przepisy w sposób jednoznaczny wskazują sposób rozliczania wszelkich wpłat dokonywanych przez dłużników alimentacyjnych w czasie wypłaty przez organ właściwy świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wszelkie kwoty, zarówno ściągnięte przymusowo przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne bądź wpłacone dobrowolnie przez dłużnika alimentacyjnego, podlegają bowiem rozliczeniu zgodnie z zasadami opisanymi w treści art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do treści tego przepisu, z kwot uzyskanych od dłużnika w pierwszej kolejności zaspokajane są należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, następnie należności powstałe z tytułu wypłaty zaliczek alimentacyjnych, dalej - należności wierzyciela alimentacyjnego i na końcu należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym, po należnościach określonych odpowiednio w art. 115 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi odpowiednio w art. 115 § 1 pkt 2-6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Kolegium stwierdziło, że samodzielne wyliczanie przez wierzyciela stanu zadłużenia i rozliczanie wg własnych reguł jest w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nieuprawnione i skutkować może pozbawieniem prawa do otrzymywania świadczeń. Organ wskazał również, iż obowiązujące przepisy nie rozróżniają w zakresie regulacji wskazanej w cyt. wyżej przepisie art. 2 pkt 7 lit. d) alimentów bieżących i zaległych. W ocenie Kolegium zatem, w równoległe otrzymywanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz świadczeń bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, powoduje, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego stają się świadczeniami nienależnymi. Jednocześnie Kolegium przyznało, iż otrzymując świadczenia z rąk dłużniczki, J. D. informował o fakcie powyższym prowadzącego egzekucję komornika. Zdaniem organu działania takie uznać należy za właściwe i zgodne z obowiązującymi przepisami, zaś w momencie złożenia oświadczenia w powyższym zakresie, dłużnik winien zostać poinformowany przez komornika o konieczności zwrotu otrzymanych świadczeń. Kolegium podkreśliło, iż o powyższym obowiązku organ l instancji pouczył stronę i pomimo tego pouczenia, otrzymanych świadczeń skarżący nie zwrócił na konto komornika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a. oraz naruszenie art. 2 pkt 7 lit d) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także nieuwzględnienie w decyzji błędów urzędników państwowych, jakimi są pracownicy Biura Komornika. Skarżący zaprzeczył temu, iż był pouczony o możliwości dokonania zwrotu kwoty 3000 zł do kasy komornika. Jednocześnie J. D. podkreślił, że organ bezzasadnie zarzuca mu równoległe pobieranie świadczeń alimentacyjnych w sytuacji, gdy otrzymane od zobowiązanej kwoty zaliczał na poczet zaległych wymagalnych świadczeń, innych aniżeli te pobierane z funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przytoczonej w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w szczególności jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenia. W niniejszej sprawie świadczenie przyznano J. D. decyzją z dnia [...] na okres od 1 lutego 2010 r. do 30 września 2010 r. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (decyzję zmieniającą wydano dnia [...]), brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Już powyższe stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Niemniej jednak Sąd dostrzegł kolejne uchybienia organów, które wymagają szczegółowego omówienia. Punktem wyjścia do dalszych rozważań będzie treść art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który zawiera definicje ustawową pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie". Zgodnie z tym przepisem nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie powyższa regulacja prowadzi do wniosku, iż uzyskanie jakiejkolwiek kwoty tytułem alimentów oznacza brak podstaw do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ocenie składu orzekającego organy stosując wyżej wskazane przepisy zastosowały niewłaściwą wykładnię art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z preambułą do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów celem ustawy jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania zasądzonych alimentów. Wobec powyższego organ dokonując wykładni art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów winien mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy. Co prawda ustawodawca w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie wskazał, o jakie alimenty chodzi. Nie określił czy mają być one pobierane w wysokości w jakiej przysługują czy może niższej, czy chodzi o alimenty zaległe czy bieżące. Jednakże powyższe nie uzasadnia stanowiska organu, zaś to, do jakich alimentów odnosi się przywołany przepis w ocenie Sądu wynika z innych przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności z art. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 11 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Natomiast w myśl art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za osobę uprawnioną uznaje się osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Co należy rozumieć pod pojęciem bezskutecznej egzekucji wyjaśnia art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów , zgodnie z którym jest to m.in. egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Mając na uwadze, że egzekucja bezskuteczna zachodzi, gdy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, to w takiej sytuacji o nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być mowa, gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu, skarżący i jego dziecko otrzymali alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej – co należy zaakcentować - należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Ponadto w ocenie Sądu z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że uprawniony musi jednocześnie pobierać świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika. Przy czym podnieść należy, iż jednoczesność oznacza również tożsamość okresu, za który obydwa świadczenia wypłacono. Powyższe prowadzi do uznania, iż świadczenie wypłacane w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być uznane za świadczenie jednocześnie wypłacane, gdy opiewa na ten sam okres, co otrzymane alimenty. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2010 r. sygn. II SA/Łd 325/10 , NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 597/10 oraz NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 899/10, wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl . Odmienna wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mogłaby doprowadzić do sytuacji, iż osoba uprawniona do alimentów zostałaby pozbawiona przysługujących jej świadczeń także wtedy gdy pobrane alimenty będą stanowiły spłatę zaległych alimentów przysługujących za okres przed przyznaniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tzn. otrzymałby zaległości alimentacyjne już w okresie pobierania świadczenia z ustawy o pomocy uprawnionym, ale zaległości alimentacyjne nie dotyczyłyby okresu, na który przyznano świadczenie. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 451 § 1 Kodeksu cywilnego dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. Jednakże to, co przypada na poczet danego długu, wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na związane z tym długiem zaległe należności uboczne oraz na zalegające świadczenia główne. Natomiast w myśl § 3 art. 451 Kodeksu cywilnego w braku oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego. W ocenie Sądu na przeszkodzie w zastosowaniu art. 451 Kodeksu cywilnego nie stoi, powołany przez organ, art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który adresatem normy czyni organ prowadzący postępowanie egzekucyjne i reguluje kolejność zaspokojenia roszczeń z kwot uzyskanych w drodze egzekucji, a nie kwestie spłaty długu do rąk własnych wierzyciela. Zatem w przypadku braku oświadczeń dłużnika, to wierzyciel jest uprawniony zaliczyć zapłacone alimenty jako zapłatę alimentów najdawniej wymagalnych. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zaznaczyć należy, iż z akt administracyjnych wynika, że uiszczone do rąk skarżącego w 2010 roku alimenty nie zostały oznaczone przez dłużniczkę jako alimenty bieżące, z kolei skarżący wyraźnie – co wynika z treści oświadczenia skarżącego z dnia 19 stycznia 2011r. - owe wpłaty zaliczył na poczet zaległych alimentów za rok 2009. Powyższemu oświadczeniu nie przeczy również treść zaświadczenia komornika sądowego z dnia 18 stycznia 2011r. W tej sytuacji stwierdzenie organu o równoległym pobieraniu przez skarżącego alimentów i w rezultacie ustalenie organu nienależnego pobrania przez skarżącego świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym i naraża organ na zarzut naruszenia nie tylko art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ale także wyżej omówionych przepisów prawa materialnego. W toku prowadzonego ponownie postępowania organ uwzględni wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia i w tym kontekście ponownie oceni okoliczności w sprawie istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. j.m.