II SA/Łd 596/10

Dnia 23 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [....], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu – Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej – Gminy K. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) i e) oraz art. 37 ust. 5, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 127 ust. 9, art. 128 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 5 i 6, art. 135 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), Starosta Powiatu [...] udzielił W.M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie określonych urządzeń wodnych na rzece W. w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wodnoprawnego podano do wiadomości publicznej poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie i Urzędzie Gminy K. W dniu 16 stycznia 2006 r. w Urzędzie Gminy K. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w trakcie której wykonawca planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. poinformował, że przebudowa progu i wykorzystanie urządzenia do celów energetycznych nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Wobec tego, że w aktach sprawy znajdowała się pozytywna opinia w zakresie zgodności inwestycji z obowiązującym planem, organ zobowiązał gminę do przedłożenia dokumentu w kwestii zgodności z planem. W związku z rozbieżnymi opiniami co do zgodności zamierzenia z planem miejscowym, organ wystąpił do Izby Architektów RP w Ł. o interpretację planu, a uzyskana w ten sposób opinia z dnia 24 lutego 2006 r. oceniała zamierzenie za zgodne z planem. Organ stwierdził także, że skoro przedmiotem sprawy było pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych (przebudowy na rzece Warcie istniejącego stałego jazu jako jaz ruchomy), a wniosek inwestora złożony został przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę - Prawo ochrony środowiska, wymagającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, to z mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw, w sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Po rozpoznaniu odwołań mieszkańców K. i D. oraz Gminy K. od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dotyczących zastosowania dotychczasowych przepisów z zakresu ochrony środowiska w odniesieniu do braku potrzeby uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina K., zarzucając jej pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, nieprzeprowadzenie oględzin oraz naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że treść planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. była inna, niż wynikało to z uchwały Nr [...] Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia planu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zostało wyjaśnione, z jakich przyczyn organy uznały za wiarygodne opinie w kwestii treści planu korzystne dla inwestora, odmawiając wiarygodności opinii pozyskanej przez stronę skarżąca. Wskazano, że zamierzenie polegające na budowie elektrowni wodnej z wykorzystaniem istniejącego progu na rzece dotyczy budowy innego urządzenia, a nie modernizacji czy przebudowy progu wodnego przewidzianego planem. Wyrokiem z dnia z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 628/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przed zmianą ustawy - Prawo ochrony środowiska, wprowadzającą wymóg pozyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zawarciu w ustawie zmieniającej tę ustawę regulacji zachowującej możliwość zastosowania przepisów dotychczasowych, inwestor nie musiał się legitymować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w dacie wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla przedmiotowej inwestycji. W związku z zarzutem niezgodności zamierzenia inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że w planie tym zostało wskazane, że "istniejący próg na rzece przewidziany jest do utrzymania i modernizacji". Wprawdzie brakuje ustawowej definicji pojęcia modernizacja, lecz przez pojęcie to należy rozumieć remont, przebudowę lub rozbudowę, a terminy te, w ocenie Sądu, w sposób wystarczający i pełny określały sytuację, w której chodziło o ulepszenie istniejącego już obiektu. Zatem przedmiotowa inwestycja, mająca polegać na przebudowie istniejącego stałego progu rzeki poprzez zainstalowanie na jazie czterech turbozespołów lewarowych, budowie przepławki wiążącej się z remontem progu rzeki, konserwacją i unowocześnieniem, stanowiła czynności podejmowane w ramach modernizacji. Pozwoliło to na stwierdzenie o zgodności inwestycji z planem, który nie dość, że został sformułowany lakonicznie, to brakowało w nim jakichkolwiek ograniczeń czy nakazów. Nie można było, według Sądu, zgodzić się z opinią o braku możliwości uwzględnienia wniosku, gdyż w planie użyto określenia modernizacja, mając na myśli remont. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie udziału stron w postępowaniu i możliwości zgłaszania wniosków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego i materialnego poprzez: obrazę: 1/ art. 2, art. 16 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 k.p.a., przez uznanie, że strony postępowania administracyjnego nie mają takich samych praw ze względu na swój status; 2/ art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez nieuwzględnienie z urzędu ich treści; 3/ art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną ich interpretację, polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu umożliwiał realizację przedmiotowego zamierzenia, to jest budowy elektrowni wodnej na istniejącym progu wodnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że Sąd błędnie przyjął, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych na istniejącym progu wodnym, zmierzające do budowy nowego obiektu budowlanego, to jest elektrowni wodnej, było równoznaczne z przebudową dotychczasowego urządzenia wodnoprawnego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym niesłusznie uznał, że zachodzi zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut braku prawidłowego ustalenia stron postępowania, dopuszczając do niego osoby nieżyjące. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, iż gmina, korzystająca z konstytucyjnej ochrony, mogła sama zapoznać się z aktami sprawy. Wyrokiem z dnia 19 stycznia, II OSK 1652/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kluczowe w sprawie było zbadanie, czy planowana inwestycja na rzece W. była remontem, przebudową istniejącego obiektu, czy też faktycznie budową nowego obiektu z wykorzystaniem jako bazy istniejącego progu wodnego. Miało to zasadnicze znaczenie wobec zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego, że istniejący próg na rzece przewidziany jest do utrzymania i modernizacji. Sąd II instancji stwierdził, że treść powyższego postanowienia planu jednoznacznie wskazywała na to, że wolą organu uchwalającego plan było pozostawienie przedmiotowego progu (jazu), o czym świadczyło użycie określenia "utrzymanie" z dopuszczeniem możliwości "modernizacji", czy też remontu istniejącego urządzenia. Według ustawy - Prawo budowlane przez remont rozumie się odtworzenie stanu pierwotnego, niebędącego jednak konserwacją, w odniesieniu do ulegających zużyciu elementów, z możliwością użycia innych niż dotychczas wyrobów budowlanych. Sąd I instancji, twierdząc, że wniosek dotyczy faktycznie modernizacji, czyli remontu istniejącego urządzenia wodnego, nie dostrzegł jednak, że istotą zamierzenia wnioskodawcy było doprowadzenie do budowy całkowicie nowego obiektu (urządzeń wodnych), t.j. elektrowni wodnej. Oznaczało to zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budowa elektrowni wodnej na istniejącym progu wodnym nie odpowiada użytemu w planie miejscowym określeniu "utrzymanie i modernizacja". Zamierzenie takie prowadzi niewątpliwie do zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego urządzenia wodnego i wiąże się z powstaniem nowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2007 r. Rozpatrując zatem ponownie sprawę Sąd w składzie niniejszym musi mieć na uwadze regulację zawartą w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 19 stycznia 2009 r. wskazał miedzy innymi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zgodnie z którym istniejący na rzece próg przewidziany był do utrzymania i modernizacji. Skoro zatem istotą zamierzenia wnioskodawcy było doprowadzenie do budowy całkowicie nowego obiektu, t.j. elektrowni wodnej, to bez wątpienia planowana inwestycja oznaczała zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budowa elektrowni wodnej na istniejącym progu wodnym nie odpowiadała użytemu w planie miejscowym określeniu "utrzymanie i modernizacja". Zamierzenie takie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego urządzenia wodnego i wiąże się z powstaniem nowego obiektu. Mając na względzie stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy na treść art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Brzmienie cytowanego przepisu determinuje sposób postępowania organu administracji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, który zobowiązany jest do zbadania, czy pozwolenie nie narusza m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika z faktu, iż pozwolenie wodnoprawne, zwłaszcza którego przedmiotem jest zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych, jest w swej istocie sposobem zagospodarowania tego terenu, zaś każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. o sygn. akt II OSK 469/05 oraz z dnia 4 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 1474/97). Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji, jak i z decyzji ją poprzedzającej wynika, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Skoro zatem zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...], istniejący próg na rzece przewidziany jest do utrzymania i modernizacji, a planowane zamierzenie inwestycyjne (elektrownia wodna) w żaden sposób nie mieści się w treści sformułowania "utrzymanie i modernizacja", stanowi bowiem przedsięwzięcie całkowicie nowe w stosunku do już istniejącego urządzenia wodnego i zmienia sposób dotychczasowego przeznaczenia terenu, to pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało z naruszeniem art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające zobowiązane będą do oceny zgłoszonego przez W.M. wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przez pryzmat właściwej wykładni postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. LF