II SA/Łd 598/09

Dnia 11 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie samowolnie prowadzonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi R. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej uczestniczce postępowania B. C. z urzędu. LS Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...], umarzającej postępowanie w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych, związanych z powiększeniem zbiornika wodnego, usytuowanego na nieruchomości, położnej w L. nr 4 (dz.ew. nr [...]), gm.L., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 10.lipca 2006r. M. P., właściciel działki nr [...] w L. nr 2, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnie wybudowanego stawu na działce nr [...], stanowiącej własność B. C. Podczas przeprowadzonych w dniu 17.sierpnia 2006r. oględzin ustalono, iż w północnej części działki nr [...] znajduje się zbiornik wodny o wymiarach 24,00 m x 22,00 m. Z oświadczenia współwłaścicielki nieruchomości – B. C. wynika, że przedmiotowy staw istniał w 1983r., tj. w dacie przejęcia nieruchomości. Natomiast w 2005r. staw został oczyszczony, wyszlamowany i pogłębiony, bez zmiany obrysu. Ustalono ponadto, że sporny staw jest podłączony do rowu nr 5001. Na podłączenie to właścicielka nie posiada zgody stosownego urzędu. Na podstawie dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem nr [...] z dnia [...] zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości, położonej w miejscowości L. nr 4, gm. L. – B. C., M. C. oraz T. C. do wykonania oraz przedłożenia w terminie do dnia 31.maja 2007r. opinii o stanie technicznym samowolnie powiększonego zbiornika wodnego, znajdującego się na działce nr [...], położonej w miejscowości L. nr 4, gm. L. wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanych na to postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin do dnia 31.lipca 2007r. oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 731/07 umorzył postępowania ze skargi B. C., M. C. i T. C. na powyższe rozstrzygnięcie, wobec cofnięcia skargi. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył dalsze postępowanie w spawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych, związanych z powiększeniem zbiornika wodnego usytuowanego na nieruchomości, położonej w miejscowości L. nr 4, gm. L.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P., kwestionując ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz wskazując, iż przedmiotowy staw podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 17.sierpnia 2006r. był zasilany z rowu nr 5001, na co jego zdaniem, potrzebny jest operat wodnoprawny i pozwolenie budowę. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest wadliwa z uwagi na nieprawidłowości niemożliwe do wyeliminowania w trybie odwoławczym. Do nieprawidłowości tych zaliczył stwierdzenie sprzeczności w materialne dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, do których należą podłączenie omawianego zbiornika wodnego do rowu 5001 i jego rozbudowa. Z materiału dowodowego, a w szczególności z protokołu oględzin organu I instancji, wynika, iż sporny staw jest podłączony do rowu 5001. Na podłączenie to właściciel nie posiada zgody stosownego urzędu. Ponadto z ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz z oświadczenia poprzedniego właściciela wynika, iż w 1981r. staw (zbiornik) miał powierzchnię około 300-400 m2 a w 2005r. został on oczyszczony, wyszlamowany i pogłębiony, a tym samym rozbudowany do obecnych wymiarów (22 m x 24 m = 528 m2). W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, niezbędnym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, jak również sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro bowiem przedmiotowy zbiornik wodny jest zbiornikiem ziemnym kopanym zasilanym nie tylko wodą gruntową i opadową, zatem zwierciadło wody w nim układać się będzie nieporównywalnie do poziomu wody gruntowej w jego sąsiedztwie. Uwarunkowania te nie wykluczają negatywnego oddziaływania zbiornika na grunty sąsiednie i środowisko. Zgodnie z ustawą z dnia 18.lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.) do wykonania tego stawu i jego eksploatacji jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia takiego raportu (Dz.U . nr 257, poz. 2573), inwestycja ta wymaga sporządzenia takiego raportu. Natomiast w piśmie z dnia 13.czerwca 2008r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kierowanego do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w P., brak jest wzmianki o połączeniu spornego stawu do rowu melioracyjnego 5001, jak również o jego rozbudowie. Pominięcie powyższych ustaleń organu w przedmiotowym piśmie, skutkowało stwierdzeniem, iż pozwolenie wodnoprawne w niniejszej sprawie nie jest wymagane. Nienależyta była również ocena przedłożonej opinii o stanie technicznym istniejącego zbiornika wodnego. Wprawdzie została ona porządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawierając informację o braku połączenia rowu melioracyjnego z rowem 5001, jednakże opinia ta jest materiałem dowodowym, który podlega swobodnej ocenie organu. Powyższe oznacza, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że organ przedwcześnie orzekł o bezprzedmiotowości postępowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B. C., M. C. i T. C. wnieśli o jego uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Podnieśli w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ przekazuje do ponownego rozpatrzenia sprawę ze skargi M. P., która została rozpatrzona w pełnym zakresie zagadnień, objętych przepisami ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał na konieczność rozpoznania sprawy w zakresie zagadnień regulowanych ustawą Prawo wodne, co nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ponadto, zdaniem skarżących, interpretacja przepisów ustawy Prawo wodne, zawarta w rozstrzygnięciu jest nieprawidłowa, ponieważ staw, który został poddany konserwacji leży na ich działce a woda weń należy do skarżących. Woda ta nie jest przezeń wykorzystywana w sposób wymagający pozwolenia wodnoprawnego, co może być ewentualnie przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz nie przed tym organem. Ponadto, organ do spraw gospodarki wodnej stopnia powiatowego, wypowiadał się w tej sprawie kilkakrotnie i prowokowanie następnego wystąpienia w tym przedmiocie jest zbędne. Skarżący podnieśli również, iż staw nie jest zasilany wodą z rowu nr 5001 ani nie odprowadza wód do tego rowu. Informacja o brak konieczności uzyskania pozwoleń wodnoprawnych Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w P. zaświadcza też, że przedmiotowy staw nie powoduje zakłóceń stosunków wodnych w sąsiedztwie. Odnośnie rzekomej rozbudowy stawu podnieśli, iż prace wykonane w roku 2005 nie obejmowały zmiany obrysu stawu. Niezależnie od tego wskazali, iż M. P. nie jest stroną niniejszego postępowania, ponieważ nie wykazał swego interesu prawnego, co zaś za tym idzie, nie przysługiwało mu prawo do składania odwołania od decyzji PINB. Podnieśli, iż staw na ich działce w niczym nie szkodzi interesom sąsiada, a ewentualne udowadnianie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie odbywać się winno przed innym niż nadzór budowlany organem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23.października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę B. C. i M. C., jako spóźnioną. Uczestnik postępowania M. P. wniósł o oddalenie skargi T. C. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów, w trybie art. 136 k.p.a., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnia postępowania, zaś w decyzji o charakterze kasacyjnym winien on wskazać powody, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał. (por. wyrok sądu Najwyższego z dnia 21.maja 1999r., sygn.akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338) W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nadużycie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wskazując na bliżej nieokreślone "nieprawidłowości niemożliwe do wyeliminowania w trybie odwoławczym". W żadnej mierze zaś, ogólnie przywołana potrzeba uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez właścicieli działki na której zlokalizowany jest staw, jak też konieczność sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania na środowisko, nie może stanowić uzasadnienia dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Pomijając już niewskazanie podstaw prawnych dla tychże wymagań oraz ogóle jedynie powołanie się wyłącznie na ustawę Prawo wodne i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, podnieść należy, iż prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego czy ewentualnie uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należały do obowiązków organu odwoławczego. Natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego czy też polemika ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji, nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności podjętego rozstrzygnięcia i ewentualnie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie i tylko w ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. sytuacjach, może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Powodów tych nie można doszukać się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś ogólnikowe powoływanie się na regulację, zawartą w ustawie Prawo wodne, nie może skutecznie zastąpić analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz związanej z tym potrzeby wykazania braków w postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym przez organ I instancji. Okoliczności przytoczone dla umotywowania rozstrzygnięcia, zaprzeczają natomiast konkluzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Niezależnie od powyższego, podzielić należy te spośród zarzutów skargi, które dotyczą konieczności jednoznacznego określenia interesu prawnego odwołującego – M. P., uprawniającego go do działania w charakterze strony niniejszego postępowania, w konsekwencji zaś – skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji i związany z tym zakres sądowej kontroli rozstrzygnięcia, przedwczesnym byłoby natomiast odnoszenie się do wywodów skargi, odnoszących się do zmiany przedmiotu prowadzonego postępowania i związanej z tym właściwości organów. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,00,-zł.). W oparciu o treść art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzeczono natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu uczestniczki postępowania B. C. żądnego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.