II SA/Łd 6/15

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 oraz art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...], [...], odmawiające na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie O., pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej (grawitacyjnej i tłocznej) dla zlewni nr l A wraz z budową przykanalików/przyłączy, budową przepompowni wraz z odgałęzieniami od istniejącej sieci wodociągowej w pasach drogowych na działkach w obrębach: [...], [...], [...] i miasto [...] oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 1 kwietnia 2014r., wpłynęło do Starostwa Powiatowe w O., pismo E. Ś. z dnia 27 marca 2014r., nazwane "odwołaniem" od decyzji z dnia [...], nr [...]. Strona wcześniej zwróciła się do organu I instancji o wydanie kopii tej decyzji, wyjaśniając iż w swoich dokumentach jej nie posiada. Po jej otrzymaniu, niezwłocznie wniosła do Wojewody [...] odwołanie od niej. Z uwagi na fakt, iż ww. decyzja jest ostateczna, organ odwoławczy wezwał stronę do doprecyzowania żądania, a następnie na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał pismo z dnia 27 marca 2014r. do Starosty [...], zgodnie z wolą strony jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Następnie wskazano, że pismem z dnia 27 maja 2014r., Starosta [...] wezwał E. Ś. o wskazanie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., mogącej być podstawą wznowienia postępowania oraz dokładnej daty kiedy dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę wznowienia postępowania, następnie zaś skonkludował, iż wezwana wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Starosta [...] odmówił na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie O. przedmiotowego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, iż w aktach sprawy znajdują się nazwisko Ewy Ś., na listach osób, którym doręczone zostały zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzja pozwolenia na budowę odpowiednio z dnia [...] i odpowiednio z dnia [...]. W dniu 25 marca 2014 roku, przeglądając akta sprawy E. Ś. nie kwestionowała autentyczności tych podpisów, co potwierdził pracownik w notatce służbowej. W ocenie organu I instancji, bezspornym było, że strona informację o wydaniu decyzji z dnia [...], powzięła w dniu 12 lipca 2009r., zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją upłynął w dniu 12 sierpnia 2009r.. Dalej podniesiono, że Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 22 sierpnia 2014r. W związku z tym organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie, z wniosku E. Ś., które zakończył postanowieniem z dnia [...], znak: [...], o odmowie wznowienia postepowania. W zażaleniu od ww. postanowienia E. Ś. wyjaśniła, iż dokumentów w postaci decyzji z dnia [...], nr [...] oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 1 kwietnia 2009r. nie ma w swojej teczce, zatem wystąpiła o ich kopie, które otrzymała w dniu 25 marca 2014r. Wcześniej tych dokumentów nie otrzymała. Po przeczytaniu decyzji dowiedziała się, iż ma prawo do odwołania się do Wojewody [...], co też uczyniła. Skarżąca również podniosła, że wraz z mężem i matką była u Urzędzie Gminy w O., jednakże przy sprawdzeniu projektu budowlanego nie było żadnej mowy, iż we wjeździe na jej posesję zostanie usytuowana studnia. W czasie tego pobytu, mąż E. Ś. w obecności i za zgodą skarżącej podpisał dokument. Naczelnik Wydziału Technicznego-Inwestycyjnego Urzędu Miasta O. oświadczając, że przedłożył do wglądu protokół ze spotkania, które odbyło się w dniu 20 lutego 2008 roku, o godzinie 10.00, nie powiedział prawdy, gdyż w spotkaniu uczestniczyli oboje małżonkowie Ś.. Na tym spotkaniu nie było żadnej mowy o użyczeniu posesji skarżącej, w celu wykonania robót na tej posesji, zatem zeznanie Naczelnika Wydziału Technicznego-Inwestycyjnego, iż J. Ś. użyczył terenu oraz wyraził zgodę na wykonanie robót nie jest wiarygodne. E. Ś. stwierdziła ponadto, że o przedmiotowej studni dowiedziała się, gdy nieznane jej osoby pokazywali, gdzie będzie usytuowana studnia. Podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], nr [...]. W ocenie skarżącej, nikt takiej decyzji nie widział, decyzja ta została więc wydana w sposób rażący i nieuczciwy. E. Ś. zażądała zdemontowania tej studni, bowiem stwarza ona zagrożenie dla zdrowia ludzi. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewoda [...] wskazał następnie, że Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość prawną wznowienia postępowania administracyjnego od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia, przy jednoczesnym braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych: przesłanki terminu, o jakim mowa w art. 148 k.p.a. oraz ustalenia, iż treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiada treści decyzji ostatecznej, co wynika z art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie organu II instancji, E. Ś. w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 roku, podnosząc iż nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę, jak również samej decyzji wskazała, że nie została powiadomiona o postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, co może wskazywać na pominięcie E. Ś. jako strony w tym postępowaniu - w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła również, że nowa decyzja z [...] roku została dotknięta kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach, bowiem została wydana w sposób rażący, w wyniku przestępstwa, w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona (decyzja z dnia [...], nr [...], dotycząca przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot). Zdaniem organu odwoławczego, powyższe wymagało wyjaśnienia przez organ I instancji, czy wnioskodawczyni domaga się wznowienia postępowania wobec decyzji o pozwoleniu na przedmiotową budowę, z innych przesłanek, czy też wznowienia postępowania wobec decyzji o przeniesieniu tej decyzji na nowego inwestora. W takiej sytuacji, konieczne jest również ustalenie, czy E. Ś. domaga się również wznowienia postępowania wobec decyzji o przeniesieniu na nowego inwestora decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, ustalenie przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz ustalenie kiedy, w jakich okolicznościach dowiedziała się o poszczególnych przesłankach, z których domaga się wznowienia postępowania. Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił stronie, na czym polega zastosowanie trybu określonego w art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.z 2013r., poz. 1409 ze zm.), a przede wszystkim, o czym stanowi przepis art. 40 ust. 3 tej ustawy. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że granica postępowania wznowieniowego jest wyznaczona zakresem sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Jak wynikało z powyższego, decyzja z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na przedmiotową budowę, została decyzją z dnia [...], nr [...] przeniesiona na rzecz B Sp. z o.o. w O. i jest ona decyzją ostateczną. Powołując się na treść art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę, organ administracji publicznej zaś, dbając o to aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, powinien poinformować o konieczności, przedłożenia stosownych dowodów bądź złożenia oświadczenia na tę okoliczność. Dalej organ odwoławczy, przytaczając treść art. 75 § 1 i 2, art. 83 § 1-3 k.p.a. oraz art. 233 Kodeksu Karnego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wezwał wnioskodawczyni do złożenia dowodów na okoliczność wskazania daty, w której dowiedziała się o decyzji. Nie pouczył również o możliwości złożenia na tę okoliczność oświadczenia zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. Powyższe spowodowało naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. Zdaniem Wojewody materiał dowodowy przekazany przez organ I instancji wskazywał, że organ ten przyjął zeznania dwóch świadków: A. S., Naczelnika Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w O. oraz M. Ś., Sołtysa wsi O., jednakże nie przeprowadził ponownego postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. Przytaczając treść art. 10 § 1, art. 78 § 1, art. 79 oraz art. 81k.p.a. organ II instancji stwierdził bowiem, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż E. Ś. nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, jak również nie została zawiadomiona o zgromadzonym materiale dowodowym, celem wniesienia uwag i zastrzeżeń do niego. Naruszenie tych obowiązków stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Kwestia dostarczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania pozwoleniowego oraz decyzji kończącej to postępowanie nie została zatem ustalona i wymagała ponownego wyjaśnienia przez organ odpowiedzialny za prawidłowe doręczenie pism stronom. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła E. Ś., powołując się na te same argumenty, które podnosiła w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zakwestionowała prawidłowość doręczenia jej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wskazując jednocześnie, iż formułowane przezeń zastrzeżenia, dotyczące realizowanej inwestycji odnoszą się "do zmian w projekcie", które zostały dokonane na podstawie decyzji przenoszącej je na nowego inwestora. Na zmiany te, jak wskazała, nigdy nie wyrażała zgody, zaś ich skutkiem jest ulokowanie studni ściekowej we wjeździe na teren jej posesji, co naraża ją na dewastację i zaśmiecanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęte tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji lub też postanowienia podjętych w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania orzeczenia kasacyjnego tego typu. Taki rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie orzeczenia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. stosowanego odpowiednio po myśli art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję Wojewody [...], że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było licznymi uchybieniami, związanymi z niewyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania (w szczególności jego przedmiotu czy zachowania terminu do jego złożenia) szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonego postanowienia. Żadnego z dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podjęcie zaś rozstrzygnięcia przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 139 § 3 k.p.a., regulującego formę odmowy wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest zaś możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 k.p.a. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art.145 § 1 pkt 4, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Należy przy tym przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być przez stronę udowodnione. Jak zatem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, organ I instancji winien był ustalić, czego w istocie dotyczył wniosek o wznowienie postępowania (skarżąca formułując żądanie artykułowała zarzuty, dotyczące innych decyzji i postępowań, związanych z powadzoną przez Gminę O. – obecnie zaś B Sp. z o.o. w O. inwestycją), czy i jaka jest ustawowa podstawa wznowienia oraz - po ustaleniu powyższych okoliczności - czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku. Trafne są również wywody Wojewody, co do konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z regułami procedury, zwłaszcza w kontekście formułowanych przez skarżącą zarzutów, dotyczących wiarygodności zeznań świadków. Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w I instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dla podjętej rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do wywodów skargi wskazać należy, że ocena prawidłowości, podejmowanych przez różne organy, decyzji udzielających pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej m.in. w O., wykracza poza kognicję sądu w rozpatrywanej sprawie. Rozpatrzenie tego rodzaju zarzutów możliwe będzie bowiem dopiero po ewentualnym skutecznym wznowieniu postępowania w sprawach, zakończonych decyzjami ostatecznymi w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. a.tp.