II SA/Łd 60/09

Dnia 21 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 roku sprawy ze skargi S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku sporządzenia opinii technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm ), nałożył na Pana S. M. i Panią U. Z., właścicieli nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ulicy A 2, działka nr ewid. [...] obowiązek sporządzenia opinii technicznej obejmującej prawidłowość wykonania utwardzenia terenu przedmiotowej działki wraz z częścią wykonaną na działce nr ewid. [...] w terminie do dnia 24.11.2008r. Opinia powyższa powinna w ocenie organu w szczególności zawierać inwentaryzację geodezyjną wykonanego utwardzenia, opinię o prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu działki, opinię o wpływie wykonanych robot budowlanych na odprowadzenie wód opadowych z działki nr ewid. [...] z uwzględnieniem zabudowy działki nr ewid. [...] oraz zgodności przedmiotowych robot z przepisami o zagospodarowaniu terenu. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył zażalenie Pan S. M. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Skarżący "wnosi o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak podstawy prawnej do działania organu administracji we wskazanym przedmiocie sprawy". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części nałożonego obowiązku, oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do dnia 23.12.2008 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji na wniosek Pana M. Ł. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące odpływu wody opadowej z posesji położonej w B. przy ulicy A 6c. W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, iż na wysokości posesji usytuowanej przy ulicy A 2 w B. wykonany został między innymi fragment chodnika z kostki betonowej. Roboty te wykonane zostały w lipcu 2008 roku przez właściciela w/w posesji Pana S. M.. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie zamiaru wykonania robot budowlanych z dnia 27.01.2008 r. polegających na wykonaniu utwardzenia kostką części działki o nr ewid. [...]. Według zgłoszenia zakres robot obejmuje zastąpienie istniejącego utwardzenia betonowego kostką betonową a w części wykonanie nowego utwardzenia. Dokonując porównania mapy będącej załącznikiem do zgłoszenia, obejmującej zakres zgłoszonych robot z załącznikiem graficznym do protokołu z przeprowadzonych w dniu 02.09.2008 r. oględzin stwierdzić należy, iż inwestor wykonując utwardzenie działki o nr ewid. [...] wykroczył poza zakres zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na, podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 w zwi4zku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca utwardzenie gruntu umieścił w ust. 2 art. 29, który to przepis dotyczy robot budowlanych innych niż budowa, w przeciwieństwie do ust. 1, który dotyczy robot polegających na budowie obiektu. Tryb postępowania dotyczący robot budowlanych innych niż budowa wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia regulują przepisy art. 50 i art. 51 stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1. ustawy prawo budowlane. Zatem w omawianej sprawie w stosunku do samowolnie wykonanych robot budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, które nie objęte były dokonanym zgłoszeniem zastosowanie ma tryb art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponieważ przedmiotowe roboty zostały juz wykonane brak jest podstaw do wydania postanowienia o jakim mowa w art. 50 ustawy. Tym samym prowadzenie postępowania w trybie art. 51 wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego prawidłowość wykonanych robot, ich zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. Do tego celu w ocenie organu służy dyspozycja przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robot budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na osoby o których mowa w ust. 1 (m. In. na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Choć organ I instancji nie zacytował w uzasadnieniu skarżonego postanowienia powyższego przepisu to w ocenie organu odwoławczego istniały uzasadnione przesłanki do skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w celu nałożenia skarżonego obowiązku. W związku z prowadzonym postępowaniem zażaleniowym termin określony w zaskarżonym postanowieniu znacznie się skrócił zatem zasadnym było w ocenie organu wyznaczenie nowego terminu do dnia 23.12.2008 r. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia organ wyjaśnił, iż tryb zażaleniowy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. M. wniósł o jego uchylenie zarzucając rażące naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonego aktu. Skarżący ponownie podniósł, iż nałożony obowiązek nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa, a prace wykonał na podstawie zgłoszenie zamiaru ich wykonania zgodnie z prawem. Powołany natomiast przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do utwardzenia terenu, gdyż takie prace nie są obiektem budowlanym i nie daje podstaw do żądania złożenia inwentaryzacji geodezyjnej w ramach nałożonych obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować jego uchyleniem oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie niniejszej skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przez Pana M. Ł. dotyczył odpływu wody opadowej z posesji położonej w B. przy ulicy A 6c. na skutek prac wykonanych przez Pana S. M. na nieruchomości przy ulicy A 2 polegających na utwardzeniu terenu i zlikwidowaniu przepustu odprowadzającego wody opadowe Przepis art. 81c ust. 2 stanowi: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Przepis ten nie daje możliwości organom administracji do żądania inwentaryzacji geodezyjnej, która ze swej istoty nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną ( porównaj wyrok NSA z 22. 03. 2007 r. I OSK 177/06 ) LEX nr 340191. Postanowienia, wydawane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, mają przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter są podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Z uwagi na charakter tych postanowień obowiązki w nim określone nie mogą również wykraczać poza żądanie przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W sprawie niniejszej jednak nie do końca wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa budowlanego, bądź innych przepisów toczy się postępowanie do którego odnosi się kwestionowane postanowienie. Bez wątpienia taki obowiązek ciąży na organach administracji, które zgodnie z dokonanym zawiadomieniem wszczęły postępowanie dotyczące jedynie odpływu wody opadowej z nieruchomości Pana M. Ł. położonej w B. przy ulicy A 6c. Z jednej strony organ próbuje ustalić dotychczasowe stosunku wodne na gruntach sąsiedzkich, z drugiej podejmuje pewne działania zmierzające do próby może zalegalizowania małego fragmentu kostki ułożonej ponad dokonane zgłoszenie i nie na swoim gruncie przez S. M., a nadto żąda jednak ekspertyz co do całości wykonanego utwardzenia. W kontekście powyższych stwierdzeń niezrozumiałe jest też żądanie dostarczenia wypisów o zgodności wykonanych robót z przepisami o zagospodarowaniu terenu, w szczególności działki [...], czego organy obu instancji nie wyjaśniają w uzasadnieniu zapadłych decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość na podstawie jakich przepisów materialnych ustawy Prawo budowlane, bądź innych przepisów toczy się wszczęte postępowanie, a dopiero następnie wskażą właściwą podstawę prawną nałożonych obowiązków na podstawie art. 81 c , bacząc aby ich zakres pozostawał w ramach przywołanego przepisy dowodowego. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji ( postanowienia ). Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w pkt. 1 sentencji wyroku, oraz wstrzymał wykonalność zaskarżonego postanowienia w trybie art.152 p.p.s.a. do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku w pkt. 2 sentencji wyrku. O zasądzonych na rzecz skarżącego kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.