II SA/Łd 600/25

Dnia 16 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2025 roku nr 104/2025 znak WOP.7721.116.2025.LZ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z 27 czerwca 2025 r., nr 104/2025 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2024 r., poz. 572) – dalej: k.p.a."; Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził niedopuszczalność odwołania M. S. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 16 maja 2025 r., znak: PINB.5140.8.2024.MK informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości W., gm. Ż.. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że pismem z dnia 17 maja 2024 r. M. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie o podjęcie interwencji w sprawie samowoli budowlanej M. S. informujące o popełnieniu samowoli budowlanej przez J. S. na ww. działce ewidencyjnej. W wyniku przeprowadzonej w dniu 23 października 2024 r. kontroli na miejscu stwierdzono, że na przedmiotowej posadowiony jest budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 9,45 m x 7,10 m po największym obrysie i wysokości 6,32 m mierzonej od strony wschodniej. Od strony północnej budynku stwierdzono taras naziemny konstrukcji drewnianej posadowiony na legarach wspartych na słupkach, słupki ustawione na fragmentach betonowych płyt (bloczki), o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 9,35 m x 3,30 m, zadaszony dachem jednospadowym w kierunku północnym. Konstrukcja dachu wsparta od strony północnej na słupach 16 x 16 cm, z drugiej strony zamocowana do więźby dachowej budynku (krokwi). Dach pokryty blachą przy okapie założone rynny i rury spustowe, wody opadowe odprowadzane na teren zielony działki właściciela. Na tarasie zamontowane balustrada o wysokości 1,10 m od strony północnej trzy schody wyjściowe o wysokości 0,15 m każdy. Od strony zachodniej tarasu wybudowany podjazd dla niepełnosprawnych o długości 6,85 m, szerokości 1,35 m, kącie nachylenia 3,5 stopnia, przy podjeździe balustrady o wysokości 0,90 m. Wysokość tarasu od 3,30 m do 3,75 m mierzona od poziomu gruntu, obrys tarasu i podjazdu dla niepełnosprawnych równy z obrysem budynku. Na ścianie północnej budynku widoczny fragment wykonanej instalacji elektrycznej, gniazdko i wyłącznik, na tarasie zamontowana oprawka z żarówką. Na ścianie budynku widoczne trzy słupy zamontowane od podłogi o wysokości 2,47 m pod wypust w ścianie. W ściany zewnętrznej budynku istniejące drzwi wejściowe do budynku o szerokości 0,95 i okno o wymiarach 0,48 m x 1,07 m. Krawędź tarasu usytuowana w odległości 0,40 m od słupka granicznego. Dach przy budynku mieszkalnym dwuspadowy, krokwiowy, pokryty blachą. Od strony wschodniej okap dachu wypuszczony 25 cm poza lico drewnianej obitki ściany szczytowej. Od strony zachodniej okap wypuszczony 34 cm - 35 cm poza lico obitki ściany szczytowej. Jak wynika z wykonanej kontroli na poddaszu nieużytkowym brak widocznych elementów przedłużenia okapu zarówno od strony wschodniej i zachodniej. Widoczna na połaciach ułożona stara blacha. W ścianie szczytowej zachodniej od strony działki nr [...] otwór okienny o wymiarach 1,13 m x 0,57 m, zamontowane okno drewniane. Na tej ścianie widoczne również deski obitkowe o innym wyglądzie niż pozostała reszta ściany (prostokąt o wymiarach 1,95 m x 1,17 m). Obecny przy czynnościach kontrolnych właściciel J. S. oświadczył, że budynek został wybudowany około 1941 r., a inwestorem budowy był jego ojciec –S. S.. Okno od strony zachodniej w obecnym kształcie zostało wykonane około 30-40 lat wstecz, w miejscu zastąpionego istniejącego wcześniej dużego okna. W późniejszym okresie dokonano wymiany pokrycia dachu, wykonano tarasu wraz z podjazdem dla niepełnosprawnych. Przy wymianie pokrycia dachu elementy konstrukcyjne więźby dachowej, kąt nachylenia połaci dachowych nie zostały zmienione, nie wykonywano również żadnych wydłużeń okapu od strony wschodniej i zachodniej. Zamontowano jedynie obróbkę blacharską po wyrównaniu pognitych desek. W 2019 r. miało miejsce rozgraniczenie działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Na dzień kontroli właściciel nie posiadał przy sobie dokumentów dotyczących budowy i innych robót przy budynku oraz dokumentów geodezyjnych dotyczących nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., gm. Ż.. Jednakże z uwagi na złożony przez J. S., w dniu 21 lutego 2025 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku, prowadzone postępowanie w sprawie jego legalności zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 17 lipca 2025 r., nr 105/2025. Pismem z 16 maja 2025 r., znak: PINB.5140.8.2024.MK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono wystąpienie przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania jedynie w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Natomiast, co do legalności kwestionowanych przez stronę robót budowlanych wykonanych przy budynku – zadaszonego tarasu z podjazdem dla osób niepełnosprawnych, brak jest podstaw do wszczynania w tym zakresie postępowania, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 i pkt 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tego rodzaju roboty nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy. Organ podkreślił, że kwestia budowy przedmiotowego tarasu wraz z podjazdem dla osób niepełnosprawnych pozostaje poza zakresem wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego nr ew. [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 26 maja 2025 r. M. S. wniósł odwołanie, w którym kwestionował stanowisko organu, co do braku podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robot budowlanych – zadaszonego tarasu wraz z podjazdem dla osób niepełnosprawnych. W jego ocenie przedmiotowy taras stanowi w rzeczywistości ganek, a co za tym idzie doszło do rozbudowy budynku, co obligowało inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący powołując art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wnosił o wydanie ostatecznej decyzji i zadośćuczynienie wymogom prawa i jego oczekiwaniom. Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia 27 czerwca 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził niedopuszczalność odwołania M. S.. Uzasadniając organ wskazał, że kwestionowane przez stronę pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 16 maja 2025 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz pismo o charakterze informacyjnym, wskazującym na brak podstaw do wszczęcie postępowania w sprawie legalności wykonanych robót związanych z budową przedmiotowego tarasu wraz z podjazdem dla osób niepełnosprawnych. Stąd też od ww. pisma skarżącemu nie przysługuje prawo wniesienia odwołania w trybie art. 127 § 1 k.p.a., a organ w takiej sytuacji, stosownie do treści art. 134 k.p.a. zobligowany był do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S., wskazywał na bezprawność wykonanych obiektów budowlanych i podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego czynności. Posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, podtrzymywał stanowisko, że dobudowany do budynku mieszkalnego obiekt to ganek, a nie taras naziemny. W ocenie skarżącego również podjazd dla osób niepełnosprawnych wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, a jego samowolne wykonanie podlega legalizacji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący wskazywał także, że sporne obiekty nie mogą być zalegalizowane, gdyż nie spełniają warunków: "odległości sytuowania od granicy działki, braku mpzp lub warunków zabudowy, działka sąsiada w obszarze oddziaływania". Wyjaśniał dodatkowo, że nie jest zainteresowany legalizacją budynku mieszkalnego na działce [...], a kwestionuje legalność dobudowanego do niego obiektu budowlanego, który rzutuje w ujemny sposób na jego funkcjonowania na działce nr [...]. W ocenie skarżącego legalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...] powinna być rozpoznawana łącznie z dobudowanym w 2024 r. w warunkach samowoli budowlanej gankiem. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosił o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga M. S. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi M. S. uczynił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2025 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 16 maja 2025 r., znak: PINB.5140.8.2024.MK informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości W., gm. Ż.. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany wyżej przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie, z uzasadnienia objętego skargą uzasadnienia postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2025 r. wynika, że podstawę podjętego w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia, stanowił brak prawnych możliwości zaskarżenia, w trybie przepisów k.p.a., doręczonego skarżącemu pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 16 maja 2025 r., informującego stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, w części dotyczącej naziemnego zadaszonego tarasu wraz z podjazdem dla osób niepełnosprawnych przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na ww. działce ew. nr [...]. Powyższe pismo stanowiło reakcję na skierowany przez skarżącego, w dniu 17 maja 2024 r. wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie o podjęcie interwencji w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez inwestora – J. S.. Istotnym dla rozstrzygnięcia zasadności przedmiotowej skargi pozostaje, że postępowanie, którego wszczęcia żądał skarżący w wniesionym w dniu 17 maja 2024 r. piśmie, uregulowane zostało w Rozdziale 5 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418), które to postępowanie stosownie do treści art. 53a ust. 1 ustawy wszczyna się z urzędu. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 o następującej treści: "1. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku". Uchwała dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17; z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17; z 25 listopada 2022 r., I OSK 206/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skoro zgłoszone przez skarżącego w dniu 17 maja 2024 r. żądanie podjęcia interwencji w sprawie popełnionej samowoli budowlanej nie stanowiło prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia postępowania administracyjnego, a doręczone stronie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 16 maja 2025 r. informujące o braku podstaw do wszczęcia tego postępowania odnośnie do wykonanych robót budowlanych – naziemnego zadaszonego tarasu z podjazdem dla osób niepełnosprawnych, zgodnie z pkt 2 powołanej wyżej uchwały z dnia 8 września 2025 r., nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w drodze decyzji administracyjnej, od której stronie przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania, czy też w formie jakiegokolwiek innego odrębnego orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w toku instancji, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zasadnie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania M. S.. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia, gdyż dotyczy ona kwestii merytorycznych i stanowi de facto polemikę skarżącego ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, co do charakteru wykonanych robót budowlanych oraz znajdujących zastosowanie szeroko pojętych przepisów prawa budowlanego. Jak już wcześniej wskazano w orzeczeniu formalnym kończącym sprawę nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do jej meritum. Niejako na marginesie podkreślenia wymaga, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu powoływanej wyżej uchwały z dnia 8 września 2025 r., brak reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i nast.), bądź też w drodze wystąpienia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 p.b.), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może także rozważyć wystąpienie do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.), bądź też do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego, i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ds