II SA/Łd 604/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędzia WSA S. Wojciechowski, Asesor WSA E. Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant sekretarz sądowy M. Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. P. kwotę 500,00 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] udzielającą M. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w K. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy, poza opisaniem stanu faktycznego sprawy, powołał przepis art. 40 oraz art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane, wywodząc iż inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej, zaś podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wybudowanego obiektu. Odwołując się do zawartego w protokole oględzin z dnia 25 lutego 2005r. stwierdzenia organu pierwszej instancji, iż wykonano wszystkie roboty budowlane określone w decyzji nr [...]6/04 oraz że obiekt nadaje się do użytkowania, uznał, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie spornego budynku wydana została zgodnie z prawem. Zauważył nadto, iż kwestie sporne dotyczące dysponowania nieruchomością pozostają bez znaczenia dla postępowania, gdyż w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest istotna kwestia prawa do dysponowania nieruchomością, a rozstrzygnięcie sporów w tym zakresie należy, zdaniem [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., do właściwości sądów powszechnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła J. P., zarzucając mu naruszenie przepisu art. [...]8 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w aktach sprawy znajduje się zawarta z ówczesnym właścicielem nieruchomości położonej w K. [...] przy ul. A nr [...] umowa dzierżawy pasa działki nr [...] o szerokości 4m. przylegającej do działki nr [...] przy ul. A nr [...], dotycząca ściany z otworami okiennymi od granicy nieruchomości, niemniej jednak nieruchomość przy ul. A nr. [...] została w 2004r. sprzedana PPH A. z siedzibą w K. [...] przy ul. B nr [...]. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 678 k.c., "w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy", co oznacza, iż z chwilą zbycia rzeczy najętej umowa dzierżawy nie wygasa lecz trwa nadal do momentu jej wypowiedzenia. Zauważyła, iż nowy nabywca nieruchomości położonej w K. [...] przy ul. A [...] wstępujący w miejsce dotychczasowego wydzierżawiąjącego nie został poinformowany o trwającej w momencie zakupu dzierżawie nieruchomości, został więc pozbawiony możliwości zapoznania się z jej stanem prawnym przy dokonywaniu zakupu oraz możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia dotyczącego rozwiązania umowy dzierżawy za stosownym okresem wypowiedzenia. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2005r. wskazując okoliczność uchylenia w dniu 7 lipca 2005r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (syg. akt. II SA/Łd 1103/04) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w P. z dnia [...] nakazujących doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, uznała za zasadne uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wniosła o załączenia akt sprawy o sygn. II SA/Łd 1103/04. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentuję zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 1[...] § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...](znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] udzielającą M. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...]w K. [...]. Podstawę prawną tych decyzji stanowią, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, {tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie bowiem do powołanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (prawo budowlane z 1994r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (przepisy ustawy z 1974r.). W prawie budowlanym z 24 października 1974r. instytucję legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie regulują przepisy art. 37, art. 40 i art. 42. Stosownie do tych przepisów w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeśli obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę lub nie powoduje bądź w razie wybudowania nie spowodowałby niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, a do użytkowania obiektu może przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż roboty budowlane obejmujące budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] K. [...] zostały samowolnie wykonanego przez Pana Muszyńskiego w latach 1979 - 1981 za zgodą ówczesnych właścicieli tej nieruchomości, a złożony przez M. M. w dniu 20 grudnia 2004r, wniosek dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku. Z załączonych akt administracyjnych wynika nadto, iż w sprawie przedmiotowej samowoli najpierw decyzją z dnia [...] Nr [...] 8/04, utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] nakazano M. M. doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych i stropu, wykonanie wentylacji w kuchni oraz wiartołapu w przedpokoju, a następnie decyzją z dnia [...] Nr [...]1/05 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Wspomnieć także należy, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2005r. sygn. akt. II SA/Łd 1103/04 decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Nr [...] zostały uchylone. Okoliczność powyższa, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę pozwolenia na użytkowanie, nie pozostaje bez wpływu na wynik tegoż postępowania. Skoro bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wykonanego obiektu jest następstwem wykonania przez inwestora obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji, to uchylenie tej decyzji musi rzutować na byt w obrocie prawnym tej pierwszej. Teoretycznie rozważając gdyby w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy przy uwzględnieniu wiążących wskazówek zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku organy administracji publicznej doszłyby do przekonania, iż nie ma podstaw do legalizacji spornej budowy i nakazałyby jej rozbiórkę, to tym samym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stałaby się bezprzedmiotowa. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma również okoliczność wadliwego wskazania strony, która na mocy zaskarżonej decyzji uzyskała uprawnienie polegające na prawie użytkowania tegoż budynku. Z załączonych akt administracyjnych, a także złożonego w dniu 30 września 2005r. w toku rozprawy oświadczenia uczestniczki postępowania - M. M., wynika wszak, iż sporny budynek został wybudowany przez męża M. M.za zgodą teściów, a spadek po zmarłym Panu Muszyńskim nabyły żona M. M. i córka I. M. (obecnie K.). Wydaje się zatem, iż w chwili obecnej właścicielem spornego budynku są co najmniej M. M. i I.K., nie zaś tylko, tak jak to przyjęły organy obu instancji, wyłącznie M. M. Obowiązki i uprawnienia wynikające z posiadania przedmiotowego budynku odnoszą się więc do wszystkich właścicieli. Obciążenie obowiązkiem czy przyznanie uprawnienia tylko jednemu ze współwłaścicieli, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, narusza przepis art. 42 prawa budowlanego z 1974r, oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z poz. zm.), zwanej dalej k.p.a. Wedle pierwszego z powołanych przepisów podmiotem uprawnionym do żądania wydania pozwolenia na budowę samowolnie wykonanego budynku jest inwestor, właściciel lub zarządca budynku. A zatem pozwolenie na użytkowanie może być udzielone jedynie jednemu z tych podmiotów, a jeśli podmiotów jest kilka to akt administracyjny winien być kierowany do nich wszystkich. Kolejne przepisy zaś ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów stanowiących podstawę pozytywnego rozpoznania jego żądania (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA [...]5/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Ustalając zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a.), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie dla realizacji interesu społecznego, ale w dużej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się również naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim organy obu instancji, wbrew postanowieniom art. 89 § 2 k.p.a., nie przeprowadziły w sprawie rozprawy administracyjnej. Rozprawę tę, stosownie do tego przepisu należy przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem skarżącą, kwestionującą zgodność z prawem przedmiotowego budynku, z drugiej zaś następców inwestora, zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył nadto przepis art. 81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, na podstawie załączonych akt administracyjnych nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący o poczynionych przez organ odwoławczy ustaleniach dowiedział się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podnoszona przez skarżącą kwestia dotyczące zbycia nieruchomości sąsiedniej oraz niepowiadomienie nowego nabywcy o zawartej umowie dzierżawy czterometrowego pasa tej nieruchomości nie mają znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy, okoliczności te nie zostały bowiem wymienione w art. 42 prawa budowlanego z 1974r. jako przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, a jedyną przesłanką jest wykonanie nałożonych obowiązków oraz zdatność budynku do użytkowania. Na marginesie zauważyć należy, iż Sąd uwzględniając wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 22 sierpnia 2005r. zarządził w dniu 9 września 2005r. dołączenie wskazanych akt do niniejszej sprawy. Problematykę zwrotu kosztów reguluje art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Mając na uwadze fakt, iż decyzja z dnia [...] Nr [...](znak [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem art. 42 prawa budowlanego z 1974r. oraz art. 7, art. 77, art. 81, art. 89 k.p.a. Sąd na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 1 lit a i c ustawy o postępowaniu przed sądami.