II SA/Łd 607/07

Dnia 20 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 roku sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], znak [...]. Postanowieniem datowanym na dzień [...], znak: [...] Starosta [...] ukarał K. U. karą grzywny w wysokości [...] za niewłaściwe zachowanie na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] w Starostwie Powiatowym w O. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki A przez Zakład B S.A. w O. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż K. U. został wezwany na rozprawę administracyjną jako strona postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody rzeki A przez Zakład B S.A. w O., wyznaczoną na dzień [...] przez Starostę [...]. Organ stwierdził, iż przed rozprawą osoby uczestniczące w rozprawie zostały pouczone o konsekwencjach wynikających z art. 96 K.p.a. w przypadku niewłaściwego zachowania się podczas rozprawy. W ocenie Starosty [...] K. U. pomimo uprzednich wielokrotnych ostrzeżeń ze strony prowadzącego rozprawę, bez jego zgody zabierał głos, przeszkadzał w składaniu wyjaśnień stronom i świadkom usiłując narzucić własną wersję wydarzeń i faktów. Swoim zachowaniem notorycznie zakłócał przebieg rozprawy, co potwierdza nagranie z rozprawy i protokół. W powyższym postanowieniu zawarto pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. K. U. zgodnie z powyższym pouczeniem wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Wymieniony organ uznał się za niewłaściwy i przekazał zażalenie do Wojewody [...]. Pomiędzy wymienionymi organami administracji doszło do sporu kompetencyjnego, który został rozstrzygnięty postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2007r. sygn. akt: II OW 56/06. Sąd wskazał, iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia K. U. jest Wojewoda [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w postanowieniu organu I instancji błędnie określono datę wydania postanowienia bowiem postanowienie to zostało wydane w dniu [...] nie zaś w dniu [...], o czym świadczy określenie obowiązku do uiszczenia grzywny do dnia [...]. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy, w tym protokółu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] oraz stenogramu nagrania z rozprawy wskazuje, że skarżący niewłaściwie zachowywał się na rozprawie uniemożliwiając jej prawidłowe przeprowadzenie. Pouczany o konsekwencjach wynikających z art. 96 K.p.a., pomimo wielokrotnych ostrzeżeń kierującego rozprawą pracownika Starostwa Powiatowego w P. S. B., bez jego zgody zabierał głos, przeszkadzał stronom i świadkom. W tej sytuacji organ I instancji po uprzednich ostrzeżeniach mających na celu zapobieganie niewłaściwemu zachowaniu się podczas rozprawy, w trybie art. 96 K.p.a. ukarał K. U. karą grzywny w kwocie [...]. Wojewoda [...] nie uwzględnił argumentów przedstawionych w zażaleniu K. U. uznając, iż nie znajdują one uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. K. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...]. W ocenie skarżącego rozprawę administracyjną bezprawnie prowadził S. B. podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu jako przedstawiciel strony – C w 2000r. w tej sprawie. Skarżący obwinił wymienionego za szereg nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącego S. B. kilkakrotnie "prowokacyjnie" zarzucał skarżącemu brak pozwolenia na piętrzenie wody na jazie rzeki A i żądał by skarżący kilkakrotnie potwierdzał fakt piętrzenia wody. Skarżący uważa, iż żądanie to było bezprawne. Zdaniem skarżącego prowadzenie rozprawy i postępowania przez S. B. bez operatu wodnoprawnego było niedopuszczalne. Było to "działanie w zmowie w celu fałszowania stanu faktycznego w postępowaniu." Skarżący stwierdził, również że S. B. nie chciał dopuścić do ujawnienia uczestnikom rozprawy szczegółów wydania fałszywego pozwolenia wodnoprawnego dla B S.A. w 2000r. będącego przyczyną sporu. Skarżący podniósł, także iż postanowienie w imieniu Wojewody [...] podpisał P. M., którego wyłączenia skarżący żądał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji - Starosty [...] z dnia [...] zostały wydane na podstawie art. 96 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do przywołanego przepisu za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy strony, świadkowie, biegli i inne osoby uczestniczące w rozprawie mogą być, po uprzednim ostrzeżeniu, wydalone z miejsca rozprawy przez kierującego rozprawą oraz ukarane grzywną do 100zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Wynikające z cytowanego przepisu uprawnienia osoby kierującej rozprawą tj. prawo wydalenia uczestnika rozprawy oraz prawo do ukarania grzywną, określa się mianem policji sesyjnej. Omawiany przepis jasno określa cel dla którego kierujący rozprawą został wyposażony w powyższe uprawnienia. Jest nim zapobieganie niewłaściwemu zachowaniu się osób uczestniczących w rozprawie administracyjnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż kierujący rozprawą ma obowiązek dbać o prawidłowy przebieg rozprawy, o zachowanie powagi czynności urzędowych, o utrzymanie spokoju i porządku oraz dobrych obyczajów (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005, str. 565, B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" CH Beck Warszawa 2005 str. 387). Jest przy tym rzeczą oczywistą, że zachowanie pracownika organu administracji, który prowadzi rozprawę administracyjną nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Nadmienić należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.j. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, współpracownikami oraz w kontaktach z obywatelami. Podkreślić należy, iż zarówno ukaranie grzywną jak i wydalenie z miejsca rozprawy może nastąpić po uprzednim ostrzeżeniu niewłaściwie zachowującego się uczestnika bądź uczestników rozprawy przez kierującego rozprawą. W ocenie Sądu treść art. 96 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, iż uprzednie ostrzeżenie uczestnika postępowania o możliwości nałożenia tych sankcji warunkuje jego późniejsze ewentualne ukaranie. Fakt ostrzeżenia niewłaściwie zachowującego się uczestnika rozprawy winien być odnotowany w protokole z rozprawy. Jeśli ostrzeżenie okaże się nieskuteczne i osoba uprzednio ostrzeżona nadal zachowuje się niewłaściwie, wówczas kierujący rozprawą może skorzystać ze swoich uprawnień bez ponownego ostrzeżenia. W ocenie Sądu postanowienie Starosty [...] zostało wydane z naruszeniem art. 96 K.p.a., bowiem wbrew treści tego przepisu oraz wbrew twierdzeniu o fakcie dokonania uprzedniego ostrzeżenia skarżący nie został prawidłowo ostrzeżony o grożącej mu grzywnie za niewłaściwe zachowanie. Uzasadnienie postanowienia Starosty [...] w zakresie w jakim stwierdza, iż na początku rozprawy kierujący nią pouczył uczestników rozprawy o treści art. 96 K.p.a. nie znajduje oparcia w treści protokołu z rozprawy. Ponadto w ocenie Sądu ostrzeżenie winno mieć miejsce w sytuacji niewłaściwego zachowania. Winno być skierowane do konkretnej osoby, której zachowanie jest niewłaściwe, nie zaś generalnie do wszystkich osób obecnych na rozprawie, w sytuacji gdy zachowanie tych osób tego nie wymaga. W konsekwencji nawet gdyby przyjąć, iż kierujący rozprawą pouczył osoby, które stawiły się na rozprawie o treści art. 96 K.p.a. (co nie zostało ujawnione w protokole), to pouczenie takie uczynione na początku rozprawy, skierowane do wszystkich obecnych nie stanowi ostrzeżenia w rozumieniu art. 96 K.p.a. Z treści protokołu z rozprawy wynika, że skarżący został ukarany grzywną w wysokości [...] a zatem w maksymalnej wysokości, po trzykrotnym ostrzeżeniu. Żadne z tych ostrzeżeń nie zostało jednak ujawnione w protokole, co czyni stwierdzenie o uprzednim ostrzeżeniu gołosłownym a ponadto uniemożliwia ocenę, czy w istocie zachowanie skarżącego podczas rozprawy było niewłaściwe i na czym polegała naganność jego zachowania. Zawarte w protokole stwierdzenie, iż skarżący przeszkadzał w rozprawie jest w ocenie Sądu nazbyt ogólnikowe, natomiast podjęta w uzasadnieniu decyzji I instancji próba uściślenia tego stwierdzenia poprzez wskazanie, iż skarżący przeszkadzał w składaniu wyjaśnień stronom i świadkom nie znajduje potwierdzenia w protokole. Brak w nim bowiem informacji, iż fakty takie, niewątpliwie naganne, miały miejsce oraz że spotkały się z reakcją ze strony prowadzącego rozprawę. Tak więc protokół rozprawy winien w takich sytuacjach oddawać wiernie jej przebieg i zawierać konkretny opis sytuacji nagannej, która najpierw doprowadziła do ostrzeżenia przez prowadzącego rozprawę, a następnie do ukarania strony Wątpliwości co do przebiegu rozprawy i zachowania skarżącego nie rozwiewa załączony do akt sprawy stenogram z nagrania rozprawy administracyjnej. Został on bowiem sporządzony w taki sposób, iż przy poszczególnych wypowiedziach brak nazwisk ich autorów. Nie sposób zatem jednoznacznie ustalić, które wypowiedzi należą do skarżącego. Nadto treść stenogramu nie zwiera informacji w jakim momencie kierujący rozprawą postanowił o ukaraniu skarżącego grzywną, co stanowi ewidentną sprzeczność z treścią protokołu. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] Sąd miał również na uwadze treść zdania drugiego art. 96 K.p.a w związku z art. 124 § 2 i 126 K.p.a. Ze zdania drugiego art. 96 K.p.a. wynika, że postanowienie o ukaraniu grzywną jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Stwierdzenie to niesie ze sobą określone konsekwencje dla organu, który wydał takie postanowienie. W myśl art. 124 K.p.a. wynika, bowiem że postanowienia, na które służy zażalenie bądź skarga do sądu administracyjnego bądź zostało wydane na skutek wniesienia zażalenia winno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Pojęcia uzasadnienia faktycznego i prawnego zostały zdefiniowane w art. 107 § 3 K.p.a., do którego odwołuje się art. 126 K.p.a. nakazujący stosować w sposób odpowiedni do postanowień niektóre przepisy odnoszące się do decyzji. Wobec treści przytoczonych przepisów należy stwierdzić, iż postanowienie o ukaraniu grzywną jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne w rozumieniu art. 107 K.p.a. Stosownie do wymienionego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu postanowienia organów obu instancji nie zawierają wyczerpującego uzasadnienia faktycznego. Jak już wskazano wyżej uzasadnienie faktyczne postanowienia Starosty [...] sprowadza się do stwierdzenia, iż K. U. bez zgody prowadzącego rozprawę zabierał głos, przeszkadzał w składaniu wyjaśnień stronom usiłując narzucić im swoją wersję wydarzeń. W ocenie Sądu sformułowania te stanowią jedynie ocenę zachowania skarżącego nie zaś wskazanie faktów, które byłyby naganne czy niedopuszczalne na podstawie których organ wydał rozstrzygnięcie o ukaraniu grzywną. W zaskarżonym postanowieniu Wojewody [...] ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, iż skarżący zachowywał się niewłaściwie i uniemożliwiał prawidłowe przeprowadzenie rozprawy, bez wskazania konkretnych faktów świadczących o takim zachowaniu skarżącego. Organ odwoławczy nie podjął żadnej próby ustalenia faktów wskazujących na niewłaściwe zachowanie się skarżącego podczas rozprawy. Uzasadnienie faktyczne organu odwoławczego sprowadza się w zasadzie jedynie do powtórzenia przesłanki z art. 96 K.p.a. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalne natomiast należy uznać zachowanie prowadzącego rozprawę administracyjną, który zwrócił się do skarżącego miedzy innymi słowami "bez zwykłego chamstwa". Takie zachowanie jest niegrzeczne, obrażające stronę i oceniające jej zachowanie. Nawet gdyby zachowaniu skarżącego można było przypisać takie cechy, co w sprawie nie miało miejsca, gdyż Pan U. wypowiedział kwestie "a jeszcze jak fałszują różne rzeczy", która nie wiadomo do jakich wypowiedzi się odnosiło to urzędnik i tak nie miał prawa zachować się tak jak S. B. W przypadku pomówienia kogokolwiek przez stronę postępowania, można osobie takiej zwrócić uwagę bądź zastosować środki "policji sesyjnej" przewidziane ustawą. W sprawie niniejszej z protokołu rozprawy ani ze stenogramu nie wynika jednak do jakich sytuacji odnosiły się twierdzenia skarżącego o fałszowaniu i czego dotyczyły, a nadto strona ma prawo twierdzić, że dany dokument jest sfałszowany, gdyż taką sytuację procesową przewidują również przepisy Kpa. W kontekście powyższych wywodów oraz z uwagi na domaganie się podania przez skarżącego kilkakrotnie podstaw prawnych swych twierdzeń przez prowadzącego rozprawę należy uznać te zachowania również za prowokujące w stosunku do strony. Strona nie ma obowiązku podawania podstaw prawnych swych twierdzeń, a urzędnik nie powinien się wdawać w polemikę natury prawnej czy faktycznej, a jedynie zapisać twierdzenia strony poddając je weryfikacji w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.