II SA/Łd 608/05

Dnia 2 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A w P. na czynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wprowadzenia w życie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. A w P. złożyła skargę na czynność organu Gminy P., polegającą na wprowadzeniu w życie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz wstrzymanie jej wykonania. Czynności tej zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 24 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, iż z dniem 1 marca 2005r. weszła w życie i obowiązuje opracowana przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w P. taryfa cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wyjaśniła, iż pismem z dnia 23 lutego 2005r. strona skarżąca zwróciła się do Przewodniczącego Rady Miasta P. z prośbą o wykazanie dochowania terminów przewidzianych w art. 24 ust. 8 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r., jak również obowiązku publikacji zgodnie z ust. 9, a także do Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z prośbą o przeprowadzenie negocjacji w sprawie wprowadzonej taryfy z wykorzystaniem dominującej pozycji na rynku. Wskazała, iż Przewodniczący Rady Miejskiej w P. pismem z dnia 23 lutego 2005r. poinformował skarżącą, iż pierwotny projekt taryfy został złożony w terminie 70 dni przed datą wejścia taryfy w życie, jednakże nie został przedstawiony Radzie do zatwierdzenia. Zdaniem Spółdzielni, wprowadzenie taryfy decyzją Dyrektora ZWiK a nie uchwałą Rady Miasta P. budzi wątpliwości co do prawidłowości wprowadzenia taryfy. Zauważyła, że gdyby zatwierdzenie taryfy odbyło się w drodze uchwały rady gminy, strona skarżąca korzystając z zasady jawności działania organów samorządu gminy miałaby prawną możliwość wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, a rada gminy mogłaby stosownie do art. 24 ust. 6 podjąć uchwałę o ewentualnej dopłacie do cen dla niektórych odbiorców wody. Takiej możliwości strona skarżąca została pozbawiona. Spółdzielnia Mieszkaniowa wyjaśniła, iż jest zainteresowana wprowadzeniem dopłat dla konsumentów wody z uwagi na to, że tylko konsumenci płacą za każdy m- ścieków odprowadzanych do kanalizacji, opłat tych nie ponoszą natomiast odbiorcy usług posiadający własne ujęcia wody i mający skanalizowane działki. Okoliczność ta, według skarżącej strony, przemawia za koniecznością wprowadzenia dopłat, zwłaszcza że wprowadzona stawka jest stawką maksymalną nie zweryfikowaną uchwałą organu stanowiącego. Skarżąca Spółdzielnia wskazała, iż w piśmie z dnia 9 marca 2005r. wezwała Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent mimo upływu 30 dni nie zareagował jednak na wezwanie. W piśmie z dnia 17 maja 2005r., stanowiącym odpowiedz na wezwanie Sądu, A wskazała Prezydenta Miasta P. jako organ, którego czynność jest przedmiotem skargi, jej zdaniem bowiem na prezydencie stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym ciąży obowiązek przygotowania projektów uchwał rady gminy i ich wprowadzenie do porządku obrad rady gminy. W piśmie z dnia 2 listopada 2005r. natomiast wniosła o dopuszczenie jako dowodu uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] wyrażającej sprzeciw wobec zmienionej taryfy. W toku rozprawy wyznaczonej na dzień 23 stycznia 2006r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wyjaśnił, iż przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta P. polegającą na nie przygotowaniu przez tegoż Prezydenta projektu uchwały w przedmiocie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz nie wprowadzenie projektu tej uchwały do porządku obrad Rady Miejskiej P., a podstawę skargi stanowi przepis art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § pkt. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskutek tej czynności, zdaniem skarżącej strony, przedłożona przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne taryfa weszła w życie poprzez milczenie Rady Miejskiej, które to milczenie "nie było wynikiem świadomego działania Rady". Spółdzielnia wskazała nadto, iż dysponuje lokalami użytkowymi i posiada żywotny interes w tym, aby mieć wpływ na wysokość taryfy oraz wyjaśniła, iż oficjalne pismo z Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w P., informujące o wprowadzeniu nowych cen i opłat za wodę i odprowadzanie ścieków wpłynęło do Spółdzielni w dniu 17 lutego 2005r., zaś pismo do Prezydenta Miasta P. w sprawie usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 10 marca 2005r. Pełnomocnik Spółdzielni oświadczył nadto, iż jego mocodawca nie składał do Wojewody [...] skargi w trybie art. 227 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu odpowiedzi przyznał, iż Rada Miejska w P. nie podjęła wprawdzie uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Miejskiej P., niemniej jednak zgodnie z mającym zastosowanie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, jeśli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni. Zauważył, iż w niniejszej sprawie został dopełniony wynikający z art. 24 ust. 9 obowiązek polegający na ogłoszeniu taryfy w miejscowej prasie w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia jej w życie. Wyjaśnił, iż wobec braku obligatoryjnego obowiązku podjęcia przez Radę Miejską w P. uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy przedmiotowa taryfa została wprowadzona zgodnie ze wskazanym wyżej ustawowym trybem postępowania. Na marginesie Prezydent Miasta P. zauważył, iż organem uprawnionym do podjęcia przedmiotowej uchwały była Rada Miejska w P., skarga winna więc być skierowana przeciwko Radzie Miejskiej w P. po uprzednim wezwaniu tej Rady do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sąd odrzuca skargę: 1. jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, 3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, 4. jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona, 5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeśli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeśli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiającej jej działanie, 6. jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, przy czym przesłanki te mogą być ujmowane w szerokim i wąskim znaczeniu. W pierwszym przypadku przez dopuszczalność skargi należy rozumieć spełnienie przez skargę wymogów formalnych jako pisma procesowego czy zachowanie terminu, w wąskim znaczeniu natomiast przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju działalności (formy działania) organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki sensu stricto to dwa najistotniejsze elementy postępowania sądowoadministracyjnego, mające czysto materialny charakter. Z uwagi na ich merytoryczny charakter ustawodawca nie przewiduje możliwości konwalidowania skargi, jeśli jest ona niedopuszczalna. W każdym więc przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n. czy J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116). Do warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi należy złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności)objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 i art. 5 ppsa, wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, wniesienie skargi przez podmiot uprawniony, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 ppsa przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłankę podmiotową - legitymację do wniesienia skargi precyzuje przepis art. 50 § 1 i § 2 ppsa. Stosownie do tegoż przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przepisu tego wynika, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu, przy czym ocena legitymacji do zaskarżenia następuje na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego. Na aprobatę zasługuje przyjęty w orzecznictwie sądowym pogląd, wedle którego "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa) (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898). Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku przyczynowego między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może więc dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tej płaszczyźnie więc interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 2 ppsa, ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi dwa elementy, a mianowicie podmiot ten musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania. Między obu tymi kategoriami norm istnieje jednak ścisły związek, pierwsze z nich określają przesłanki (faktyczne i prawne), jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o uzyskanie określonego aktu lub dokonanie przez organ określonej czynności, a drugie determinują treść danego aktu lub czynności. W analizowanej sprawie podstawę oceny legitymacji skargowej A w P. w sprawie zatwierdzenia opracowanej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w P. taryfy cen i opłat za wodę i odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P. stanowią przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą wodociągową, w związku z art. 50 § 2 ppsa. Stosownie do ust. 2 art. 24 tej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia w życie taryf przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie. Z powołanego przepisu wynika, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy wszczynane jest na wniosek uprawnionego podmiotu, którym to podmiotem jest przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a stosunek administracyjno - prawny (stosunek podporządkowania o charakterze władczym) powstaje między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a organem gminy, w tym przypadku radą gminy. Powołany przepis nie wskazuje natomiast żadnych innych podmiotów jako stron tegoż postępowania. Zgodzić się więc wypada z wyrażonym w doktrynie poglądem, wedle którego przedsiębiorstwo jest jedyną stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy (zob. K. Radosz - Kania, S. Kania: Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 2002r., II S.A./Ka 1201/02, Samorząd Terytorialny z 2003r., nr 11, s. 60 czy E. Bończyk - Kucharczyk: Ogłosić i czekać, co będzie, "Rzeczpospolita 2003, nr 7, s. 4). Uzasadnienia dla zaprezentowanego poglądu dostarczają zawarte w ust. 3 i ust. 4 art. 24 tejże ustawy sformułowania takie jak "rada gminy zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku" czy "do wniosku o zatwierdzenie taryfy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych". Nie bez znaczenia dla oceny interesu prawnego strony skarżącej na gruncie ustawy wodociągowej zdaje się mieć także przepis art. 26 tej ustawy. Wedle tegoż przepisu, rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych taryf cen i stawek oraz ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż stosunek powstaje dopiero między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług komunalanych, przy czym stosunek ten ma charakter cywilnoprawny (zob. uchwałę SN z 8 listopada 1978r., OSNCP 1979, z. 4, poz. 70 z aprobującą glosą F. Zedlera: "Nowe Prawo" 1980, z. 3, s. 145 i n., wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 maja 1993r., XVII Amr 1/93, "Wokanda" 1993, z. 11, s. 39 i n. czy S. Dudzik: Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, "Samorząd Terytorialny" z 1996r. , z. 10, s. 33). Za przyznaniem A w P. interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia przedłożonej przez ZWiK w P. taryfy nie może przemawiać okoliczność, iż zatwierdzenie taryfy lub odmowa jej zatwierdzenia następuje w formie uchwały. Uchwała ta ma bowiem cechy decyzji administracyjnej, gdyż roztrzyga sprawę podwójnie konkretną, tj. sprawę konkretnie oznaczonego podmiotu - przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego i konkretnie oznaczonego przedmiotu. Bez znaczenia jest tu natomiast to, że zatwierdzenie taryfy podejmowane jest w formie uchwały. Nie można wszak zapominać o tym, iż w takiej właśnie formie działa organ kolegialny gminy, jakim jest rada gminy. Uchwały takiej nie można, w ocenie Sądu, traktować jako aktu normatywnego, w konsekwencji czego A w P. mogłaby skorzystać z trybu nadzorczego określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym(tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie bowiem do art. 102 tej ustawy do kontroli instancyjnej i sądowej decyzji administracyjnych nie stosuje się procedur nadzorczych. Argumentem przemawiającym za prezentowaną tezą jest okoliczność, iż udział rady gminy przy ustalaniu taryfy musiałby być zdecydowanie szerszy, aby ów akt miał charakter normatywny, organ wydający taki akt niczego bowiem "nie zatwierdza", lecz ustala samodzielnie, w sposób wiążący, w granicach określonych przez prawo. Nie można również zapominać i o tym, że taryfy mogą obowiązywać także w przypadku nie podjęcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, przez radę gminy uchwały. Wejście w życie taryfy wskutek milczenia rady gminy powoduje, iż uchwała taka pozbawiona byłaby immanentnej cechy każdego aktu normatywnego w postaci czerpania swojej mocy z władczego aktu organu władzy. Podkreślić nadto trzeba, iż uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie posiadają jeszcze jednej cechy koniecznej do tego by można je było uznać za akt normatywny, a mianowicie nie są one ogłaszane w jednym z tzw. organów promulgacyjnych, do których ustawodawca zalicza minn. dziennik ustaw czy dziennik urzędowy poszczególnych województw. Za spełnienie tegoż wymogu nie można, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w żaden sposób uznać ogłoszenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne taryfy w miejscowej prasie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Dla analizowanego zagadnienia istotne znaczenie ma także wykładnia historyczna regulacji prawnej dotyczącej wprowadzania w życie opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przed dniem wejścia w życie ustawy wodociągowej, tj. przed dniem 14 stycznia 2002r., podstawę do ustalania wysokości opłat za wodę i odprowadzanie ścieków stanowiło wydane na podstawie art. 107 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków(Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.), a ściślej przepis § 3 ust. 1 pkt. 1, zaś po utracie przez ten przepis mocy obowiązującej na skutek wyroku TK z dnia 19 kwietnia 1999r. sygn. akt U 3/98 OTK 1999/4/70(Dz. U nr 36, poz. 356) - przepis art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm). Pierwszy z tych przepisów stanowił, iż opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzane do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych ustalały właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego na wniosek podmiotów eksploatujących urządzenia, w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność jednostek smorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych, drugi zaś stanowił, że jeśli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiały o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użytecznosci publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Na gruncie tych przepisów przyjmowano, iż ustalenie opłat za wodę i odprowadzanie ścieków następowało uchwałą rady gminy. Uchwały takie podlegały z urzędu nadzorowi wojewody w trybie określonym w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a odbiorcy usług mogli korzystać z ochrony sądowej określonej w art. 101 tej ostatniej ustawy. Z dniem wejścia w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. od dnia 14 stycznia 2002r., rady gminy nie są już uprawnione do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, a ich uprawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, zostały ograniczone jedynie do zatwierdzenia takich cen i stawek opłat określonych przez przedsiębiorstwo (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2002r., II S.A./Ka 1201/02). Na gruncie ustawy wodociągowej ustawodawca przewidział dwa sposoby kontroli cen w tej materii, a mianowicie poprzez ograniczenie swobody przedsiębiorcy i ustalenie merytorycznych warunków kształtowania cen oraz poprzez zatwierdzenie taryfy przez organ regulacyjny, jakim jest rada gminy. Zaprezentowana regulacja prawna nie jest wyjątkiem w polskim systemie prawnym, podobna jest do rozwiązań przewidzianych w art. 47 i art. 45a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. prawo energetycze (tj. Dz. U. z 2003r., Nr 153, poz. 1504 ze zm.), według którego przedsiębiorstwo energetyczne ustala taryfy dla energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła, które następnie zatwierdza Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, a ceny i opłaty zawarte w taryfie stanowią podstawę do wyliczenia należnych opłat. W tej sytuacji zdaje się, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy nie może dotyczyć ani uprawnień ani obowiązków A w P.. Skoro nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy, to w konsekwencji nie posiada ona również legitymacji do kwestionowania czynności organów gminy w toku tegoż postępowania, w tym czynności sprawdzających organu wykonawczego gminy, a także legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oceniając dopuszczalność skargi A w P. nie sposób nie odnieść się do przedmiotu tej skargi. Bezsporna wszak jest okoliczność, iż Spółdzielnia ta kwestionuje czynność Prezydenta Miasta P., która to czynność, zdaniem tej Spółdzielni, miała polegać na "nie przygotowaniu projektu stosownej uchwały i nie wprowadzenie jej do porządku obrad Rady Gminy P.". Przedmiotem skargi w istocie nie jest więc czynność organu administracji publicznej, ale raczej zaniechanie dokonania przez ten organ, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta P., "czynności sprawdzających" przedłożoną przez ZWiK w P. taryfę. Tak określony przedmiot skargi nie mieści się, w ocenie Sądu, w treści przyjętego przez A w P. za podstawę skargi przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z treści powołanego przepisu wynika wszak, iż przedmiotem sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej są inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź też wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Wydaje się więc, iż przejaw działania organu administracji stanowi akt lub czynność w rozumieniu analizowanego przepisu wówczas gdy do sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa, wyznaczanej jego uprawnieniami i obowiązkami, wprowadza prawnie wiążący element "nowości normatywnej" (por. M. Bogusz: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt. 4 ustawy o NSA, "Samorząd Terytorialny" 2000, z. 1-2, s. 182). Charakteryzowane akty i czynności muszą więc łącznie spełniać kilka przesłanek, a mianowicie akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczających, musi mieć charakter zewnętrzny, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, musi mieć charakter publicznoprawny i musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiazków, wynikających z przepisów prawa (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 59 i 60). Zgodzić się więc wypada z wyrażonym w doktrynie poglądem, wedle którego walor aktów (czynności) wywołujących skutki w sferze prawnej podmiotów prawa będą miały rozstrzygnięcia kończące postępowanie w sprawie, a nie akty lub czynności poprzedzające te rozstrzygnięcia, zaś kwestia prawidłowości owych aktów lub czynności będzie podlegała ocenie w ramach badania prawidłowości rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie - jako jedna z przesłanek ich prawidłowości (zob. E. Bojanowski, J. Lang: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1999r, s. 186 czy L. Żukowski: Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 marca 1998r., II S.A. 1247/97, OSP 1999, z. 2, s. 66). Skoro zatem stosownie do przepisu art. 24 ust. 5 ustawy wodociągowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza tylko, czy taryfa i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia, oraz stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przygotowuje projekty uchwał rady miejskiej, w tym projekt uchwały w sprawie przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy, to nie budzi wątpliwości, iż rola tego organu gminy sprowadza się jedynie do kontroli zgodności taryfy z ustawą wodociągową i ewentualnej weryfikacji kosztów, przy czym wynik tych czynności przedstawia radzie gminy, która to rada dopiero podejmuje decyzję w sprawie zatwierdzenia przedłożonej taryfy. Czynności organu wykonawczego należy więc uznać za czynności wstępne, niejako "przygotowawcze" przed podjęciem orzeczenia w sprawie przez właściwy w sprawie organ, w tym przypadku radę gminy. Ustawodawca nie określa formy w jakiej owo sprawdzenie następuje. Wydaje się, iż wynik owego sprawdzenia mógłby mieć co najwyżej formę niezaskarżalnego postanowienia, skoro analizowana ustawa milczy w tej kwestii, a zgodnie z art. 123 i art. 141 § 1 k.p.a. na wydawane w toku postępowania postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (a za takie można uznać czynności sprawdzające prezydenta), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy, służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Żaden z przepisów k.p.a. nie przewiduje zażalenia na wskazaną czynność. W konsekwencji więc prawidłowość dokonania tychże czynności można kwestionować w razie zaskarżenia uchwały rady gminy jako aktu kończącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy. Gdyby nawet przyjąć, iż A w P. przysługiwałaby legitymacja skargowa do wniesienia skargi, to zauważyć należało, iż Spółdzielnia ta uchybiła określonemu w powołanym przez nią jako podstawę skargi przepisie art. 52 § 3 ppsa terminowi. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ppsa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu tego wynika, iż termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku wskazanych aktów lub czynności wynosi 14 dni i biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 99). Tymczasem, co wynika z załączonych akt administracyjnych i oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej złożonego w dniu 23 stycznia 2006r. podczas rozprawy oraz okazanego pisma ze ZWiK zawierającego prezentatę, A w P. informację o wprowadzeniu nowych cen i opłat za wodę i odprowadzanie ścieków powzięła w dniu 17 lutego 2005r. z oficjalnego pisma ZWiK, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła dopiero w dniu 10 marca 2005r. Okoliczność ta uniemożliwiłaby więc merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zaprezentowana regulacja prawna, jak i przytoczona przez Sąd argumentacja, nie oznacza jednakże, że w polskim systemie prawnym A w P. jako odbiorcy usług komunalnych i podmiotowi posiadającemu interes faktyczny w sprawie ustalenia taryfy polegający na tym, by taryfy te nie były zbyt wysokie, nie przysługują żadne środki kwestionowania wysokości zawartych w taryfach cen i opłat, zwłaszcza, że przedsiębiorstwo komunalne jako mające dominującą pozycję na rynku w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków może stosować praktyki monopolistyczne i zawyżać ceny oraz opłaty za świadczone usługi. Jeśli zgodzić się z prezentowanymi w orzecznictwie sądowym i doktrynie poglądami, wyrażonymi wprawdzie na gruncie poprzednio obowiązującego i wyżej wskazanego stanu prawnego, ale nadal aktualnymi, wedle których opłaty za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę miast i za wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych miast nie mają charakteru publicznoprawnego, lecz są opłatami o charakterze cen w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy antymonopolowej, to konsekwentnie przyjąć należałoby, iż opłaty te winny być oceniane z punktu widzenia ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (tj. Dz. U. z 1995r., Nr 80, poz. 405 ze zm.), zwanej antymonopolową (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 1991r., S.A./Wr 582/91, OSP 1992, z. 7-8, poz. 160 z glosą R. Mastalskiego, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1994, S.A./Wr 261/94, "Wokanda" 1994, z. 10, s. 44 i n., wyrok NSA z dnia 27 lutego 1996r., S.A./Kr 2140/95, nie publ., wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 26 lutego 1993r., XVII Amr 35/93, "Wokanda" 1993, z. 7 s. 37 i n. czy wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 maja 1993r., XVII Amr 1/93, "Wokanda" 1993, z. 11, s. 39 i n.). Podkreślić przy tym należy dwie kwestie. Po pierwsze, charakteru prywatnoprawnego wskazanych opłat, w ocenie Sądu, nie przekreśla szczególny tryb ustalania tych opłat przewidziany w ustawie wodociągowej, a przepisy ustawy o cenach nie będą miały automatycznie zastosowania do tychże opłat. Jak bowiem wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o cenach, przepisów ustawy nie stosuje się do cen ustalonych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanych w tych ustawach. Skoro zatem w stosunku do cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustawodawca przewiduje odrębny sposób ich ustalania w ustawie wodociągowej, to ustawa o cenach będzie miała zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie wodociągowej. Po drugie, na gruncie ustawy antymonopolowej, opłata jest rozumiana jako szczególna kategoria ceny za usługę świadczoną na rzecz masowego odbiorcy, na podstawie umowy adhezyjnej, których cena określana jest zazwyczaj stosowną taryfą, ustaloną na podstawie odrębnych przepisów. Tego rodzaju opłaty przepis art. 2 pkt. 4 ustawy antymonopolowej włącza wprost do kategorii cen, stanowiąc, iż w pojęciu tym mieszczą się również opłaty o charakterze cen, przy czym nie ma przeszkód, aby ocenie przepisów ustawy antymonopolowej podlegały ceny, do którch nie stosuje się ustawy o cenach (S. Gronowski: Ustawa o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, Warszawa 1994). Organy działające w trybie ustawy antymonopolowej nie będą jednakże badały zgodności z obowiązującymi przepisami prawa uchwał podjętych przez organy gminy, lecz zachowanie na rynku komunalnej osoby prawnej, prowadzącej działalnosć gospodarczą w dziedzinie świdaczenia usług komunalnych w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków. Na marginesie zauważyć należy, iż istotnym gwarantem przestrzegania prawa w procedurze ustalania przedmiotowych cen i opłat jest Urząd i Sąd Antymonopolowy, jak również organ nadzoru nad działalnością komunalną, przede wszystkim wojewoda czy nawet regionalne izby obrachunkowe. Odbiorcy usług komunalnych mogą nadto kwestionować tryb wprowadzenia taryf w życie w trybie art. 227 k.p.a., a więc poprzez wniesienie skargi na naruszenie praworządności przez odpowiednie organy gminy w toku czynności zmierzających do wprowadzenia w życie taryf (por. S. Dudzik: Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, "Samorząd Terytorialny" 1996, z. 10, s. 28 i n.). Z tych względów skarga jest niedopuszczalna. W sprawie zaistniała więc sytuacja, o której stanowi przepis art. 58 § 1 pkt. 6 powołanej ustawy. Wedle tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi zaś jest równoznaczne z odmową merytorycznego rozpoznania sprawy. Wniosek organu - Prezydenta Miasta P. o zwrot kosztów nie mógł zostać uwzględniony, stosownie bowiem do art. 200 ppsa, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności i to tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.