II SA/Łd 609/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania cmentarza oddala skargę. dc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z [...] r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r., którym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) odmówiono M.S. wszczęcia postępowania w sprawie legalności cmentarza. Z akt sprawy wynika, że M.S., pismem z 23 lutego 2021 r., na podstawie "przepisów działu VIII k.p.a., w zw. z art. 236 § 1 k.p.a. i art. 233 k.p.a." złożył "skargę na nielegalne użytkowanie cmentarza przy ul. A w R.". W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w jego ocenie cmentarz jest użytkowany w warunkach samowoli budowlanej oraz nie spełnia wymagań technicznych, gdyż nie posiada wymaganego przepisami ogrodzenia, a mimo to 1 lutego 2021 r. dokonano na nim nielegalnego pochówku Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, wskazując, że przed tym organem toczy się już postępowanie w sprawie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R. zlokalizowanego na działkach nr ewid. 117/1, 118, 120 i 123, obręb [...] - sprawa znak: [...]. Organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzi już postępowanie w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R., które zostało zawieszone postanowieniem z [...] września 2020 r. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Dodał, że podjęta została już uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 24 kwietnia 2019 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A. M.S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., przez błędne zastosowanie i uchylenie się od dokonania kontroli cmentarza, na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z jego skargą na nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu m.in. wskazał na treść art. 81 ust. 4 p.b. i dodał, że jego skarga z 23 lutego 2021 r. została wniesiona na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. i nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz informuje o nieprawidłowościach w zakresie legalności użytkowania i stanu technicznego cmentarza przy ul. A w R. Jego zdaniem organ powinien na podstawie wyników przeprowadzonych czynności kontrolnych określić podstawę prawną i przedmiot nowego postępowania. Wskutek zażalenia M.S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. toczy się bowiem postępowanie w sprawie samowolnej budowy cmentarza przy ul. A w R.. Tym samym przedmiotowa skarga na nielegalne użytkowanie ww. cmentarza winna, zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a., zostać rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w toku tegoż postępowania. Organ pierwszej instancji, w ocenie [...]WINB błędne zakwalifikował podanie M. S. z 23 lutego 2021 r., jako żądanie wszczęcia nowego postępowania. Ponadto, wbrew temu co podnosi wnioskodawca, toczące się postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji i treść pisma z 23 lutego 2020 r. mają ten sam przedmiot, którym jest cmentarz przy ul. A w R. Nadto kwestie dotyczące "nielegalnych pochówków" w tym obiekcie były już przez skarżącego podnoszone wielokrotnie w postępowaniu dotyczącym cmentarza, a organ powiatowy powinien uczynić je przedmiotem rozważań w ramach tego postępowania i się do nich odnieść w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Zdaniem [...]WINB skarżący nie może oczekiwać, iż organ nadzoru budowlanego będzie prowadził odrębne postępowanie administracyjne w sprawie każdego kolejnego "nielegalnego" pochówku na przedmiotowym cmentarzu, tłumacząc to tym, iż w sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy z uwagi na indywidualne cechy osób chowanych na cmentarzu. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego należało, korzystając z kompetencji przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a., uchylić w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r.. Poza tym z uwagi na fakt, że przed organem szczebla powiatowego obecnie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy cmentarza przy ul. A w R., bezprzedmiotowym jest orzekanie zarówno o zmianie postanowienia, jak i umorzeniu postępowania. M.S. wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie, - art. 6, w związku z art. 124 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, - art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ, powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., ograniczył się jedynie do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, co nie odpowiada dyspozycji przedmiotowej normy prawnej. Jego zdaniem tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zostało przewidziane przez ustawodawcę w ramach konstrukcji prawnej art. 138 k.p.a., ani innego przepisu prawa. W rezultacie rozstrzygnięcie organu zostało wydane bez podstawy prawnej. Ze względu na inne podmioty w sprawach, inną podstawę prawną, oraz odmienne prawa nabyte lub obowiązki prawne określonych podmiotów, zdaniem skarżącego nie istnieje tożsamość sprawy prowadzonej w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R., oraz sprawy, w przedmiocie której organ wydał zaskarżone postanowienie. Dodał, że tożsamość przedmiotowa sprawy administracyjnej nie polega, jak przekonuje organ, na prowadzeniu postępowania wobec tego samego obiektu budowlanego (cmentarza przy ul. A w R.), lecz występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W sytuacji wszczęcia i prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego oraz legalności użytkowania obiektu budowlanego odmienna jest podstawa prawna, odmienne są prawa i obowiązki stron, wreszcie odmienne są same strony (w przypadku postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego stroną jest jedynie inwestor lub właściciel obiektu budowlanego). Postępowanie prowadzone w przedmiocie legalności cmentarza przy ul. A w R., ze względu na brak tożsamości sprawy (inny przedmiot sprawy, inna podstawa prawna) nie stanowi, zdaniem strony, przeszkody prawnej we wszczęciu, na skutek skargi, postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania cmentarza przy ul. A w R. Dodatkowo zwrócił uwagę, że przed PINB w R. nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania cmentarza przy ul. A w R. W rezultacie, za nietrafny uznał pogląd organu, wskazujący na potrzebę zastosowania przepisu art. 234 pkt 1 k.p.a. do skargi z 23 lutego 2021 r. na nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego (cmentarza przy ul. A w R.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 26 października 2021 r., na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga M. S. została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r., którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie legalności cmentarza. Kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma charakter skargi M. S. z 23 lutego 2021 r. Skarżący w jej treści wyraźnie wskazał, że składa ją w trybie działu VIII k.p.a., powołując się na art. 233, art. 234 i art. 236 k.p.a.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że cmentarz jest użytkowany w warunkach samowoli budowlanej, a mimo to nadal dokonuje się na nim pochówków zmarłych osób, na dowód czego załączył wydruk zdjęcia nekrologu. Ponadto, w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, podkreślił, że jego skarga z 23 lutego 2021r. jest skargą na "nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego". Została wniesiona na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. i nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz informuje o nieprawidłowościach w zakresie legalności użytkowania cmentarza i jego stanu technicznego. W tej sytuacji, w ocenie sądu, zasadnie organ odwoławczy uchylił postanowienie PINB w R. z [...] r., którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono M.S. wszczęcia postępowania w sprawie legalności cmentarza, wskazując, że skarga M.S. z 23 lutego 2021 r. winna, zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. zostać rozpatrzona w toku postępowania dotyczącego legalności cmentarza, przy ul. A w R., które toczy się przed PINB. Zgodnie z art. 234 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Sformułowanie "toczy się postępowanie administracyjne" należy rozumieć jako stan zawisłości sprawy wynikający albo z wszczęcia postępowania z urzędu, albo skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Ustawodawca uzależnił skutki złożenia skargi w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, od kategorii autora wystąpienia. Skarga pochodząca od strony postępowania zostanie zgodnie z przepisem art. 234 pkt 1 rozpoznana jako jej stanowisko procesowe, adekwatnie do fazy, w której postępowanie się znajduje. Pismo zatytułowane "skarga" może stanowić więc w szczególności odwołanie, zażalenie, wniosek o przywrócenie uchybionego terminu czy inne żądanie albo pismo procesowe zawierające twierdzenia bądź wnioski dowodowe (zob. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2019, s. 1033). Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie legalności budowy ww. cmentarza (zob. przykładowo wyrok tutejszego sądu z 19 marca 2021 r., II SA/Łd 9/21), wszczęte z inicjatywy skarżącego. Tym samym - biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącego zawarte w zażaleniu, gdzie wskazał, że nie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz informuje o nieprawidłowościach w zakresie legalności użytkowania i stanu technicznego cmentarza, a organ powinien przeprowadzić na cmentarzu kontrolę i na jej podstawie podjąć stosowne czynności - uznać należy, że skarga M.S. zawiera wnioski dowodowe w sprawie legalności budowy cmentarza, a jej celem było poinformowanie organów nadzoru budowlanego, że na cmentarzu nadal dokonuje się pochówków. W tej sytuacji słusznie przyjął [...]WINB, że skarga powinna zostać zakwalifikowana jako stanowisko procesowe skarżącego, zawierające kolejne wnioski dowodowe. Bezspornie zawiera ona oświadczenie wiedzy strony i powinna zostać potraktowana jako materiał dowodowy w toczącej się przed organami nadzoru budowlanego sprawie, dotyczącej legalności cmentarza. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostają pozostałe zarzuty zawarte w treści skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 3287/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "odpowiedne zastosowanie art. 138 k.p.a. do postępowania zażaleniowego nie pozwala na wnioskowanie, że katalog rozstrzygnięć przewidzianych dla decyzji powinien mieć wprost zastosowanie do wszelkich postanowień wydawanych po rozpoznaniu zażaleń. Z uwagi na zasadnicze różnice wynikające z charakteru procesowego decyzji i postanowień należy założyć, że odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów, dotyczących odwołań wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź też w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów". Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie "odpowiednie" stosowanie przepisu oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odesłanie do innych unormowań, z zastrzeżeniem ich odpowiedniego stosowania, nie może prowadzić do ich mechanicznego stosowania (por. wyroki NSA z 13 lipca 2016 r. II OSK 649/16; z 22 czerwca 2019 r. I FSK 984/19, ze zm.). W konsekwencji, z przyczyn omówionych wyżej należało przyjąć, że w sprawie nie zaistniała żadna z alternatywnych przesłanek nieważności, przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia ograniczonego do samego uchylenia zaskarżonego postanawiania pozwala bowiem na prawidłowe przeprowadzenie dalszego postępowania, przy uwzględnieniu jednoznacznych wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji. Wobec powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie prawidłowe było rozstrzygnięcie [...]WINB, ograniczające się wyłącznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, z uwagi na fakt, że przed organem szczebla powiatowego obecnie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R.. W następstwie wyeliminowania postanowienia PINB w R. organ ten rozpozna skargę M.S. w ramach toczącego się. Bezcelowym zatem było orzekanie zarówno o zmianie postanowienia PINB, jak i umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. dc