II SA/Łd 611/13

Dnia 3 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...], znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy M. ustalił na wniosek S. B. warunki zabudowy dla budowy, na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 60/7 i 60/3, obręb [...], gm. M., elektrowni wiatrowej o mocy 500 kW wraz z infrastrukturą techniczną, w tym dwóch wież nośnych o mocy 250 kW kontenerowych, stacji transformatorowej, rozdzielni elektroenergetycznej kontenerowej, sieci kabli energetycznych SN i sterujących niskoprądowych, sieci energetycznej 15/04kV. W decyzji określono rodzaj inwestycji jako obiekt infrastruktury technicznej – obsługa elektroenergetyki, nadto warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym linię zabudowy, gabaryty projektowanej zabudowy (maksymalna wysokość pojedynczej wieży nośnej – 30,0 m). Projektowane przedsięwzięcie winno być realizowane na terenie w wyznaczonych liniach rozgraniczających zabudowy, wskazanych na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Ustalono warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu. Organ wyjaśnił, że projektowane zamierzenie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że zaopatrzenie w energię elektryczną będzie następowało z sieci energetycznej, na podstawie warunków określonych przez gestora sieci. Odprowadzanie wód powierzchniowych będzie powierzchniowe na nieutwardzony teren nieruchomości objętej wnioskiem, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych z zastosowaniem w razie konieczności urządzeń podczyszczających. Dla odpadów stałych bytowych przewidziano konieczność magazynowania w specjalnie do tego celu przystosowanych pojemnikach, czasowo opróżnianych przez wyspecjalizowaną firmę. Dla pozostałych odpadów zaś magazynowanie i utylizowanie w sposób określony w przepisach odrębnych. Organ wskazał, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd. Określił też warunki wynikające z przepisów szczególnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich stwierdzając, że przedsięwzięcie ma zapewniać ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przez zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Określił także wymagania w zakresie melioracji wodnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor uzyskał uzgodnienia w zakresie wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. ze Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia [...]), z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. w zakresie melioracji wodnych (postanowienie z dnia[...]) oraz z zarządcą drogi powiatowej (postanowienie z dnia [...]). Wobec łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 Wójt Gminy M. ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. zarzucając zbyt małą odległość planowanej inwestycji od jego zabudowań oraz szum i hałas związany z pracą elektrowni wiatrowej. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć kwalifikowanych jako uciążliwe dla środowiska i ludzi wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jest zaliczane do obiektów infrastruktury technicznej, w związku z czym na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniająca ustalenie warunków zabudowy od zgodności zamierzenia z funkcją i cechami zabudowy znajdującej się w jego sąsiedztwie. Stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy stwierdzających możliwości powstania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zachodzą przesłanki przewidziane w tej ustawie. Wyjaśnił, że objęte wnioskiem zamierzenie znajduje oparcie w przepisach prawa, wobec czego organ gminy nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja nie uprawnia ponadto do budowy przedsięwzięcia i nie narusza praw osób trzecich, a więc i skarżącego, na co zdaniem Kolegium, trafnie wskazał organ w jej motywach. Powołując się na art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że to organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę będzie oceniał, na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i przepisów prawa budowlanego, realny, ewentualny wpływ projektowanego zamierzenia na nieruchomości sąsiednie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.S., powielając argumentację wskazaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna niezależnie od wskazanych w niej zarzutów Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w przypadku, gdy na danym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja polegająca na budowie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10 oraz z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że elektrownie wiatrowe są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12 LEX nr 1291979). Za stanowiskiem tym przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 pkt 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Wobec powyższego, organy zobligowane były ocenić, czy przedmiotowa inwestycja, będąca urządzeniem infrastruktury technicznej spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. W skład terenu planowanej inwestycji wchodzą dwie działki tj. działka nr 60/7 i 60/3. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr 60/3 to nieruchomość o powierzchni 6,1434 ha, którą stanowią sady, użytki rolne zabudowane, grunty orne, pastwiska trwałe, nieużytki, rowy – grunty spełniające wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4. Są to gleby poniżej klasy III, które w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Do akt sprawy dołączono także wypis z rejestru gruntów dotyczący działki 60/4, która nie jest objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Brak jest natomiast wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr 60/7. Uniemożliwia to ocenę funkcji i charakteru terenu, objętego tą działką, w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p. i wskazuje, że organy administracji nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego. Ustalenia organów właściwych w sprawie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oparte o treść ewidencji gruntów stanowią istotny element określenia stanu faktycznego przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w tym numerów działek inwestycyjnych ich powierzchni oraz przeznaczenia. Oznacza to, że planowanie przestrzenne, którego przejawem jest także postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie może odbywać się w oderwaniu od zapisów ewidencji, w szczególności zapisów dotyczących powierzchni, klasyfikacji, kształtu, czy prawa własności działek. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, mają dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy charakter wiążący. Wobec braku informacji o konturach użytków i klas gleboznawczych nie sposób ocenić jaki jest charakter i funkcja działki nr 60/7. Brak miejscowego planu określającego przeznaczenie terenu objętego wnioskiem i jednocześnie brak wypisu z rejestru gruntów nie daje podstaw do stwierdzenia, czy działka nr 60/7 spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazujący dokonywanie oceny oraz udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego. Wskazane uregulowania nakładają na orzekające organy obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także – co należy podkreślić – poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić przy tym trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wskazać ponadto należy, że organ ustala warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Wniosek ten wiąże organ rozpoznający sprawę, niedopuszczalne jest więc jego modyfikowanie przez organ. Nie możne interpretować go w sposób dowolny, wbrew intencji wnioskodawcy i wychodząc poza granice sprawy, podjąć z urzędu rozstrzygnięcia co do zamierzeń inwestycyjnych, które nie zostały ujęte we wniosku. Tymczasem w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, ustalono warunki zabudowy dla elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch wież nośnych, określając maksymalną wysokość pojedynczej wieży nośnej na 30 m, mimo że we wniosku inwestor żądał określenia warunków dla budowy elektrowni wiatrowej złożonej z dwóch masztów o wysokości 28 m każdy z masztów Wychodząc poza granice wniosku inwestora organy naruszyły przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. Ustalenie maksymalnej wysokości instalacji, zamieniając "maszt" na "wieżę", oprócz wykroczenia poza granice wniosku strony, ma jeszcze kolejne istotne znaczenie dla sprawy. Otóż, na mocy § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru (inne niż instalacje wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5) o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m (tzn. 30 m i wyższe) zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. A skoro tak, to zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze z.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni wiatrowej, której wieża sięga co najmniej 30 m, winno zostać poprzedzone oceną oddziaływania inwestycji na środowisko tj. uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze przedstawioną ocenę prawną, organ powinien zatem ustalić, czy inwestycja opisana we wniosku inwestora spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Dodatkowo, organ winien wyjaśnić status Gminnej Spółki w M.. Organ I instancji doręczył bowiem Spółce swoją decyzję, przy czym przy doręczaniu rozstrzygnięcia pominął ją organ II instancji. Dokumenty zgromadzone w sprawie milczą w kwestii ewentualnego usytuowania na działkach nr 60/3 i 60/7 urządzeń melioracji wodnych, których lokalizacja uzasadniałaby interes prawny a tym samym udział tej Spółki w toczącym się postępowaniu. Mając powyższe na względzie, Sąd wyeliminował wydane w sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. (pkt 1). W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.A.