II SA/Łd 613/08

Dnia 31 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...]; 2. przyznaje adwokat S. A. G., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100 złotych) obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100 złotych), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącemu J. M. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 149 § 3, art. 148 § 1 i 2, art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, 6, 7 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 371) odmówił J. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.M. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Strona wskazała na naruszenie art. 90 § 1 i 2 k.p.a. oraz zażądała przesłuchania świadków na okoliczność przeżyć rodziny M. podczas II Wojny Światowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż J. M. ubiegał się o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym w Łodzi przy ul. Łąkowej 4. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich z tego tytułu. Pismem z dnia 19 lipca 2007 r., sprecyzowanym następnie pismami z dnia 18 grudnia 2007 r. oraz 17 stycznia 2008 r. J. M. wniósł o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 7 k.p.a. W ocenie Kierownika Urzędu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4, bowiem wniosek strony w tym przedmiocie został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Niewątpliwym jest bowiem, że decyzja Kierownika Urzędu o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich została doręczona J.M. w dniu 21 grudnia 2006 r. Wniosek o wznowienie postępowania został natomiast wysłany do organu w dniu 9 maja 2007 r., co oznacza, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął bezskutecznie. W rozpoznawanej sprawie brak jest także podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż w postępowaniu o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu represji określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy nie przewiduje się obowiązku zasięgania opinii innego organu przy wydawaniu decyzji. Dodatkowo nie zachodzą też przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem w sprawie nie było rozstrzygane zagadnienie wstępne przez właściwy organ lub sąd. Na marginesie Kierownik Urzędu podniósł, iż J. M. we wniosku o wznowienie postępowania wskazał nowych świadków, co oznacza, iż w rozpoznawanej mogłaby zachodzić przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niemniej jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem świadkowie pochodzą z tej samej miejscowości co strona i strona mogła pozyskać zeznania wcześniej, a przez to uchybiła miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. M. wniósł o przyznanie uprawnień kombatanckich, podnosząc, iż Instytut Pamięci Narodowej w Łodzi potwierdził fakt wysiedlenia rodziny M. z miejscowości R.. Dodał przy tym, iż przedłożone zeznania świadków C.T. i K.T. stanowią dostateczną przesłankę do przyznania przedmiotowych uprawnień. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji, podnosząc, iż poza przesłankami z art. 145 § 1 pkt 4, 6, 7 k.p.a. dodatkową przesłanką wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niespornym jest bowiem, że skarżący przedstawił w sprawie nowe dowody. Zdaniem pełnomocnika termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. J. M. w okresie od grudnia 2006 r. do wiosny 2007 r. chorował, a to oznacza, że w trakcie choroby nie wiedział o zaistnieniu okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Jednocześnie dla poparcia słuszności stanowiska skarżącego pełnomocnik wniósł o załączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z wydaniem decyzji z dnia 17 listopada 2003 r. o przyznaniu skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej oraz dokumentacji, będącej w posiadaniu Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie". Konstatując, pełnomocnik zażądał przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania skarżącego na okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa adwokackiego. Na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, iż J. M. w okresie od grudnia 2006 r. do kwietnia 2007 r. chorował i z tego też powodu dowody z zeznań świadków nie zostały zgłoszone wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec przytoczonych wyżej przepisów wyjaśnić trzeba, iż do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasadnie odmówił J. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o regulację art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 371 ze zm.). Skarżący ubiegał się bowiem o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu podlegania represjom wojennym, polegającym na przebywaniu z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest obok stwierdzenia nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby są wobec siebie niekonkurencyjne, co oznacza, iż do uruchomienia każdego z nich konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego unormowane zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. W rozumieniu przywołanych przepisów wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 k.p.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a. § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 k.p.a.). Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi w przekonaniu Sądu do jednoznacznego wniosku, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak trzeba, że odmawiając wznowienia postępowania organ nie może wypowiadać się, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie w sprawie wystąpiły, bowiem kwestie te mogą być rozważane wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd, analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację pod kątem poczynionych wyżej uwag, stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., bowiem Kierownik Urzędu odmawiając J. M. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 149 k.p.a., czyli bez uprzedniego wznowienia postępowania, arbitralnie wypowiedział się w kwestii wskazanych przez skarżącego przyczyn wznowienia postępowania. Uznał on bowiem, iż rzeczone przesłanki wznowieniowe faktycznie w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Okolicznością bezsporną między stronami postępowania jest fakt, iż J. M. w dniu 14 maja 2007 r. zwrócił się do Kierownika Urzędu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] r. Pierwotny wniosek w tym zakresie dotknięty był brakami formalnymi, bowiem skarżący nie podał przyczyn, które miałyby uzasadniać wznowienie postępowania. Rzeczone uchybienia, z uwagi na nie dość jasno sformułowane wezwania Kierownika, zostały ostatecznie uzupełnione w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2007 r., gdzie strona powołała się na oświadczenia dwóch naocznych świadków – K.A.T. i C.T. oraz w piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r., w którym skarżący wskazał jednoznacznie, iż żąda wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 7 k.p.a. Kierownik Urzędu rozpatrując przedmiotowy wniosek w decyzji z dnia [...] r. skoncentrował się wyłącznie na okolicznościach podanych w ostatnim z pism. W przekonaniu Sądu, organ administracyjny prawidłowo stwierdził, że J.M. uchybił terminowi do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdy strona żąda wznowienia postępowania podnosząc, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ostateczne rozstrzygnięcie, co do którego J.M. żądał wznowienia postępowania administracyjnego, zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 grudnia 2006 r., co oznacza, iż strona składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 9 maja 2007 r. uchybiła miesięcznemu terminowi przewidzianemu w art. 148 § 2 k.p.a. O ile jednak Sąd podziela stanowisko organu administracji publicznej, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie został zachowany termin do wznowienia postępowania, to już nie sposób zgodzić się z argumentacją dotyczącą pozostałych przyczyn wznowienia. Argumentacja Kierownika Urzędu w kwestii przesłanek z art. 145 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. oraz dostrzeżonej dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego przyczyny z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., sprowadzała się w istocie do zajęcia jednoznacznego stanowiska, że podnoszone przez J.M. okoliczności wznowieniowe faktycznie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Tego rodzaju ocena przyczyn wznowienia, co Sąd starał się wyartykułować już na wstępie rozważań, na tym etapie postępowania była jednakże niedopuszczalna. Podobne stanowisko prezentowane jest także w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto tu chociażby przypomnieć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06 (Lex nr 437529), zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dane podstawa występuje. Jeżeli żądanie wznowienia postępowania zgłasza strona postępowania administracyjnego i jeżeli strona wskazuje ustawową podstawę wznowienia, organ zobowiązany jest do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 Kpa. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast stwierdzenie, czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście wystąpiły mogą być oceniane po wydaniu postanowienia z art. 149 §1 Kpa. Wydanie, na podstawie art. 149 § 3 Kpa, decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona zgłosiła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt IV S.A. 1532/97, Lex nr 47775). W rezultacie więc, Kierownik Urzędu wypowiadając się merytorycznie w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania o przyczynach wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., naruszył w sposób istotny przepis art. 149 § 3 k.p.a. Zajęcie kategorycznego stanowiska, co do faktycznego istnienia bądź też nieistnienia przyczyn wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie byłoby możliwe tylko po wznowieniu postępowania przez Kierownika Urzędu, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec powyższego stwierdzone uchybienie obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Urzędu zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, tak by wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Jednocześnie organ administracyjny winien pamiętać, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 i art. 250 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 i §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy. B.C.