II SA/Łd 613/18

Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego - uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. J. na okres od dnia 1 października 2017 roku. a.tp. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.J. od decyzji z dnia [...]r. nr[...], wydanej przez Inspektora Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie: - odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: L. J. na okres od 1 października 2017r.; - przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: J. J. w wysokości 500 zł. miesięcznie, na okres od 1paźdzeirnika 2017r. do 30 września 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017r., poz. 1257 ze. zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659 ze. zm.), art. 2 pkt 1 i 2, pkt 4, pkt 14, pkt 19 c, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, 3, art. 13, art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195 ze. zm., dalej jako ustawa), a także Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1465), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji orzekł: - o odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L.J. na okres od 1 października 2017r.; - o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. J. w wysokości 500 zł. miesięcznie, na okres od 1 października 2017r. do 30 września 2018r. Od powyższej decyzji odwołała się M. J., wskazując m.in., iż organ odmówił świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ze względu na przekroczenie dochodu netto rodziny na osobę (802,22 zł.). Podniosła, iż w dniu 23 października 2017r. odwołująca i jej mąż zostali wezwani do Urzędu Skarbowego Ł.-P. do złożenia korekt zeznań podatkowych za 2016r. Ich dochody z 2016r. przyjęte przez organ do obliczeń w oparciu o złożone wcześniej zeznania są więc niewłaściwe. Strona podjęła czynności wyjaśniające, zmierzające do złożenia żądanych korekt, ale postępowanie przed organem podatkowym nie zostało jeszcze zakończone. Z tego względu wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego wszczętego wnioskiem, do czasu zakończenia postępowania przed organem skarbowym. Zobowiązała się do poinformowania niezwłocznie o zakończeniu postępowania podatkowego. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2017r. strona zwróciła się do organu, w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji z dnia [...] r., o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Wskazała, iż w dniu 15 listopada 2017r. uzyskała telefoniczną informację z Urzędu Skarbowego Ł.-P. o zakończeniu postępowania podatkowego, wszczętego na skutek wezwania odwołującej i jej męża do złożenia korekt zeznań podatkowych za 2016r. Kolegium uznało za bezpodstawne zawieszenie przedmiotowego postępowania, bowiem na dzień rozpatrywania zaskarżonej decyzji dysponowało zgromadzonym już pełnym materiałem dowodowym. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. nr[...], wydaną przez Inspektora Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołując treść art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 19 lit. c, art. 4 ust. 1-3, art. 5 ust. 1 i ust. 3-4, art. 7 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1, a także art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej jako u.ś.r.) wyjaśnił, iż po analizie wniosku i dołączonych do niego dokumentów organ I instancji ustalił, że: • dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty przez stronę w 2016r. wyniósł - 34482,01 zł.; • dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty przez P. J. w 2016r. wyniósł - 34287,87 zł.; • dochód nieopodatkowany podatkiem dochodowym z tytułu gospodarstwa rolnego od 6 kwietnia 2016r. wyniósł - 2.458,07 zł.; • dochód utracony w 2016r. wyniósł - 32.721,64 zł.; • ilość osób w rodzinie - 4; • miesięczny dochód rodziny wyniósł - 3208,86 zł. (38506,31 zł. : 12); • miesięczny dochód netto rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 802,22 zł. (3208,86 zł. : 4) i przekracza próg dochodowy wynikający z art. 5 ust. 3 ustawy. Tym samym Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe, co oznacza, iż nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze na dziecko L. J. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że rozumie sytuację odwołującej się, jednakże zważywszy wszystkie okoliczności sprawy uznało rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. J., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. w zw. z przepisami: 1) art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 28 ustawy oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dochodu członków rodziny skarżącej na dzień orzekania przez SKO, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżąca uzyskała dochód na członka rodziny 802,22 zł, podczas gdy w rzeczywistości dochód na członka rodziny wynosił 798,15 zł, co spowodowało pozbawienie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko; 2) art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy, polegające na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, i w szczególności oceny dowodów, o czym świadczy brak uwzględnienia materiału dowodowego istniejącego na moment wydania decyzji II instancji (korekt zeznań PIT-36 za 2016 r.), mimo że Kolegium wskazało w decyzji, że znany był mu fakt prowadzenia podatkowego postępowania kontrolnego wobec skarżącej i jej męża, co oznacza, że SKO nie dokonało samodzielnej analizy sprawy, a jedynie ograniczyło się do analizy decyzji organu I instancji; 3) art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy poprzez nieprzeprowadzenie przez Kolegium własnego postępowania dowodowego, zaniechanie prowadzenia postępowania względem skarżącej, w ten sposób uniemożliwienie jej uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodów, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżąca uzyskała dochód na członka rodziny 802,22 zł, podczas gdy w rzeczywistości dochód na członka rodziny wynosił 798,15 zł; naruszenie powyższych przepisów polegało na pominięciu przez SKO danych z korekty zeznania PIT-36 za 2016 r. złożonej dnia 31 października 2017 r., tj. na nieuwzględnieniu stanu faktycznego z dnia wydawania decyzji przez SKO. 4) art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy poprzez błędne uzasadnienie faktyczne decyzji Kolegium, polegające na przyjęciu obliczeń dochodu organu I instancji, uwzględniających należny podatek wynoszący 182 zł, podczas gdy wynosił on 302 zł, czego konsekwencją było błędne ustalenie dochodu na członka rodziny i bezpodstawne pozbawienie świadczenia na pierwsze dziecko; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe ustalenie miesięcznego dochodu na członka rodziny, skutkujące stwierdzeniem przekroczenia kryterium dochodowego i odmową prawa do wnioskowanych świadczeń na pierwsze dziecko. Mając na względzie powołane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części, w jakiej odmawiają świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. L. J., oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO w celu określenia prawidłowego dochodu na osobę w rodzinie. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniających dowodów z dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 261/15 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 k.p.a. Nadto zauważyć trzeba, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Dalej wskazać należy, iż z treści art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W razie gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. Organ odwoławczy nie jest ponadto związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa wskazany już wyżej art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ zarówno I jak i II instancji musi zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoje rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, iż z materiału dowodowego (wydanej uprzednio decyzji) wynika, iż dochód rodziny skarżącej, w przeliczeniu na osobę, przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy. Wskazując natomiast na źródło ustaleń faktycznych, na których Kolegium oparło swoją decyzję, powołano się na uzasadnienie decyzji organu I instancji i ustalenia tam zawarte. Organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie w dniu 16 marca 2018 r., pomimo podniesionej przez skarżącą argumentacji, co do faktu, iż w dniu 23 października 2017r. skarżąca i jej mąż zostali wezwani do Urzędu Skarbowego Ł.-P. do złożenia korekt zeznań podatkowych za 2016r. oraz informacji z dnia 15 listopada 2017r. o zakończeniu postępowania podatkowego, wszczętego na skutek powyższego wezwania, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego oraz ocenę podnoszonych przez stronę argumentów i przedstawionych dowodów . Kolegium nie tylko pominęło w swojej decyzji powyższe kwestie, ale też nie zechciało się do podnoszonej przez stronę kwestii prawidłowości wyliczenia dochodu odnieść nawet pomimo zarzutów w tym względzie stawianych przez skarżącą już w odwołaniu a następnie w piśmie składanym w toku postępowania odwoławczego, a przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż organ odwoławczy mimo opisanego wyżej obowiązku dokonania merytorycznej oceny wniosku M. J. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, swoje rozstrzygniecie wydał bez przeprowadzenia własnej oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji i oparł się bezkrytycznie na uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji. Co więcej Kolegium w istocie nie odniosło się do zasadniczej kwestii sygnalizowanej przez stronę w odwołaniu, a potwierdzonej pismem skarżącej skierowanym do Kolegium (pisma z dnia 15 listopada 2017 r.) dotyczącej nieprawidłowości w ustaleniu podatku, co rzutuje na wyliczenie dochodu, a tym samym na treść decyzji. Zdaniem Sądu, przed wydaniem rozstrzygnięcia, organ odwoławczy winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zwłaszcza, że z akt wynika, iż przed wydaniem decyzji dysponował dokumentami złożonymi przez stronę, bądź też stosownie do treści art. 136 k.p.a., zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji, w sytuacji uznania, ze zachodzą ku temu powody. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 602/17, LEX nr 2415747). Organ winien nadto w uzasadnieniu zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz umotywować jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 188/18, LEX nr 2485920). Niewątpliwie taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co potwierdza analiza motywów decyzji Kolegium. Powyższe, dostrzeżone przez Sąd istotne uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w części odmawiającej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko L. J. na okres od dnia 1 października 2017 r., podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rzeczą organów administracyjnych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu dostrzeżonym i wskazanych uchybień. A.B.