II SA/Łd 616/06

Dnia 16 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A.S., Z. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz A. S., Z. S. i S. S. kwotę 575,- zł (pięćset siedemdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla J. S. i P. S, dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw [...] o stację paliw płynnych, budowie budynku służącego do obsługi stacji paliw płynnych (sklep z artykułami motoryzacyjnymi, prasą oraz kasą i zapleczem biurowo-socjalnym), budowie wiat, budowie lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości, budowie zbiornika na wody opadowe, budowie separatora i osadnika, rozbudowie istniejących przyłączy wodno-kanalizacyjnych i energii elektrycznej, przebudowie wjazdu i zjazdu z ul. A, wewnętrznego układu drogowego oraz budowie podświetlanego masztu reklamowego, na nieruchomości położonej w K. przy ul. A (działki o nr ewid. 12/4, 12/6 i 12/7). Po rozpoznaniu odwołania A.S. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Od decyzji Burmistrza Miasta [...] odwołania złożyli również A.S., Z. S. i S.S., podając w uzasadnieniu, iż nie wyrażali zgody na rozbudowę stacji benzynowej na sąsiedniej działce, w sprawie nie było konsultacji społecznych, nie przeprowadzono postępowania w celu uzyskania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nie uwzględniono wpływu i zagrożenia planowanej rozbudowy na budynek rolno-spożywczy wzniesiony na ich działce. Ponadto nieruchomość, na której planowana była inwestycja, leżała w pasie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nieuciążliwych usług. Odwołania A.S., Z.S. i S.S. złożone w terminie, wpłynęły do organu II instancji już po wydaniu ostatecznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało w tej sytuacji, że zachodzi nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nie znana organowi, który wydał decyzję i na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] nr [...], wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]; Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...]nr [...], stwierdziło, iż decyzja z dnia [...]została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówiło jej uchylenia, wskazując że w wyniku ponownego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nastąpiło wprawdzie naruszenie przepisów prawa procesowego, jednakże nie miało ono wpływu na zastosowanie prawa materialnego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A.S., Z.S. i S. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta K z [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] i poprzedzających ją decyzji z [...] i [...] Zdaniem skarżących organy administracji dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 43 i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska oraz rażącego naruszenia art. 129 § 2, 130 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W motywach skargi podniesiono, iż odwołanie zostało złożone w terminie, a mimo to nie zostało rozpatrzone w trybie odwoławczym. Zdaniem strony decyzja Burmistrza Miasta K. stała się ostateczna tylko w odniesieniu do A.S. i J. S., a nie wobec skarżących, wobec czego wznowienie postępowania było pozbawione podstaw prawnych. Skarżący podnieśli również zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko planowanej inwestycji. Zdaniem strony plan zagospodarowania przestrzennego ustanawiał bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności uciążliwej, a taką działalnością była planowana stacja [...]. Sprzeczne z planem było również ustalenie w decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] zabezpieczenia w postaci ekranu akustycznego, gdy plan dopuszczał jedynie możliwość wzniesienia ogrodzenia ażurowego do wysokości 2 m w linii rozgraniczającej ulicy. Organ administracji nie wskazał zresztą, gdzie ekran ten miał być wzniesiony. Nie uwzględniono również wpływu inwestycji na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżących na ich nieruchomości. Decyzja z [...] została wydana w oparciu o opinię sanitarną oraz opinię w zakresie ochrony środowiska, które z kolei oparte były na wadliwej dokumentacji nie uwzględniającej, że budynek położony na nieruchomości skarżących jest budynkiem rolno-spożywczym, dla którego właściwe przepisy przewidują szczególne warunki usytuowania i ochrony. Ponadto raport dotyczący uciążliwości oddziaływania inwestycji dotyczył wyłącznie działek nr 12/4 i 12/6, nie dotyczył natomiast działki nr 12/7, należącej do skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując m.in., że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na ludzi i środowisko nie znalazło potwierdzenia w "Raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko", z którego wynika jednoznacznie, że uciążliwość inwestycji ograniczona będzie do granic posesji inwestora. Przy sporządzaniu przedmiotowego opracowania uwzględniono sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a przedmiot opracowania obejmował całą nieruchomość, w tym m.in. działkę nr 12/7. Co do usytuowania ekranu akustycznego wskazano, że jego lokalizacja stanowiła wyłącznie zalecenie autora "Raportu" i nie przesądza o jego usytuowaniu. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 756/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę w ten sposób, że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...]nr [...] oraz postanowienia z dnia [...], nr [...]. W ocenie Sądu organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie odwołania wniesionego przez strony nie stanowiło bowiem nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi orzekającemu. Organ był zobowiązany w trybie odwoławczym rozpoznać odwołania wniesione przez A.S. i Z.S. oraz S. S. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania A.S. i J. S. stała się bowiem ostateczna tylko w stosunku do tych osób. Konkludując, Sąd stwierdził, że potraktowanie przez organ odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa. Wyrokiem z dnia 25 maja 2006r. w sprawie II OSK 873/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zdaniem NSA nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] była ostateczna od chwili jej wydania, a ujawnienie kolejnych odwołań, wniesionych w terminie, mogło stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Co do prawnej podstawy wznowienia Sąd wskazał na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – a wykluczył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odwołań skarżących nie można było traktować zatem jako nowych okoliczności faktycznych lub dowodów nie znanych organowi, który wydał decyzję. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowieniu postępowania z 24 marca 2004 r. odpowiadało zatem prawu. Niewłaściwie natomiast określono podstawę prawną wznowienia. Celem ponownego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jest ustalenie, czy decyzje wydane w toku wznowionego postępowania, z uwagi na rzeczywistą podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), są zgodne z prawem oraz czy przeprowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 stanowiło takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie przepisów postępowania nie skutkujące uchyleniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Wskazać należy ponadto, że sąd, któremu sprawa została przekazana po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, a sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Z treści wyroku NSA z dnia 25 maja 2006r. – jak to wyżej wskazano – wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznawiając postępowanie postąpiło zgodnie z prawem, niewłaściwie jednak określając podstawę prawną wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem nie tylko kwestię zasadności wznowienia postępowania, ale również to, że prawną podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest ustalenie wpływu rzeczywistej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji, a zatem, czy zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do odmowy uchylenia decyzji Burmistrza Miasta K. z 12 stycznia 2004r., tj. zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie uchyla decyzji, mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania ( por. np. wyrok SN z dnia 7 lipca 1994r. III ARN 26/94 - OSNP 1995/11/127 ). W niniejszej sprawie skarżący po raz pierwszy zajęli stanowisko w sprawie inwestycji swoich sąsiadów J. i P. S. dopiero w swoich odwołaniach od decyzji Burmistrza Miasta [...]. Zarówno we wspomnianych odwołaniach, jak również w składanych później pismach wyjaśniających z 2 i 3 marca 2004 r. skarżący podnieśli szereg merytorycznych zarzutów skierowanych przeciwko ustaleniom poczynionym przez Burmistrza. Zdaniem skarżących nie uwzględniono wpływu inwestycji J. i P. S. na działalność prowadzoną przez nich na sąsiedniej nieruchomości. Kwestionują uzyskane w sprawie uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie przepisów sanitarnych oraz przepisów ochrony środowiska. Zdaniem strony uzgodnienia te oparte były na wadliwej dokumentacji nie uwzględniającej, że budynek położony na nieruchomości skarżących jest budynkiem rolno-spożywczym, dla którego przepisy (bliżej nie wskazane w skardze) przewidują szczególne warunki usytuowania i ochrony. Skarżący kwestionują również "Raport oddziaływania inwestycji na środowisko" jako obejmujący wyłącznie działki nr 12/4 i 12/6, a pomijający działkę nr 12/7, należącą do skarżących. Zarzucili również niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczne z planem jest, zdaniem skarżących, również projektowane zabezpieczenie inwestycji w postaci ekranu akustycznego. Powyższe zarzuty nie zostały właściwie przeanalizowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z akt sprawy nie wynika przede wszystkim, aby sporządzony w postępowaniu przed Burmistrzem Miasta [...] "Raport oddziaływania inwestycji na środowisko" w dostateczny sposób uwzględniał wpływ tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Autor raportu wspomniał wprawdzie o "wznoszonym budynku do działalności gospodarczej sąsiada od strony północnej" (str. 31 raportu), a do raportu załączył mapę sytuacyjno-wysokościową z zaznaczonym projektowanym budynkiem, jednak nie ustalił żadnych bliższych informacji dotyczących tej działalności. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że charakter prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, obejmującej produkcję artykułów spożywczych, nie jest okolicznością obojętną dla oceny inwestycji J. i P. S.. Nie przesądzając, czy rzeczywiście wpływ taki ma miejsce, przy sporządzaniu raportu okoliczność ta winna być uwzględniona. Wątpliwości co do rzetelności raportu budzi również analizowany obszar oddziaływania inwestycji. Skarżący trafnie wskazują, że obszar ten mógł nie obejmować działki o numerze ewidencyjnym 12/7, bezpośrednio graniczącej z działką skarżących, na której – zgodnie z projektem inwestycji – miały znaleźć miejsce dystrybutory paliwa oraz zbiornik paliwa (str. 2, 10 raportu). Wątpliwości budzą również uzyskane w toku postępowania uzgodnienia ze Starostwem Powiatowym w Pabianicach oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Pabianicach. Z uzasadnienia postanowienia Starosty z 29 grudnia 2003r., wydanego w przedmiocie uzgodnienia, wynika bowiem, że Starosta badając sprawę oparł się przede wszystkim na treści wspomnianego wyżej raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Uzgodnienie oparto zatem na dokumencie sporządzonym w oparciu o niepełne informacje co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości znajdujących się w otoczeniu inwestycji. W tej sytuacji również przydatność uzgodnienia musi budzić wątpliwości. Podobny zarzut można postawić uzgodnieniu dokonanemu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego ( postanowienie z dnia 19 września 2003r.). Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo podniesionych przez skarżących konkretnych zarzutów, nie przeprowadziło żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Powyższe okoliczności wskazują natomiast na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. Zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. art. 146 § 2 k.p.a. stanowiło zatem istotne naruszenie tego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy na wyrażony w orzecznictwie pogląd, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu – we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. ( por. np. wyr. NSA z 25 listopada 1988r. IV SA 540/88 ONSA 1988/2/90 ). Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu nie mógł być zastosowany art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania ( por. np. wyrok SN z 7 lipca 1994r. III ARN 26/94 - OSNP z 1995r. nr 11 poz. 127). Pogląd powyższy aktualny jest także na gruncie niniejszej sprawy. Zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zapadły zatem również z naruszeniem wspomnianego wyżej art. 7 k.p.a. Podsumowując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 146 § 2 k.p.a., przy czym – mając na uwadze powyższe rozważania – naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien przede wszystkim uzupełnić postępowanie dowodowe w sprawie. W szczególności winien rozważyć potrzebę uzupełnienia "Raportu o wpływie inwestycji na środowisko" oraz uzyskania nowych (uzupełniających) uzgodnień. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego organ winien dokonać wnikliwej jego oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 575,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.