II SA/Łd 616/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 163 k.p.a. oraz art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm. Dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...], którą przyznano A. Z. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem od 1 września 2005r. na czas nieokreślony w ten sposób, że organ orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego A. Z. na okres od 1 września 2005r. do 30 kwietnia 2008r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2011r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w Ł. z dnia [...] lutego 2011r. informujące, iż od dnia 30 maja 2008r. A. Z. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. W związku z tym, że od dnia 30 maja 2008r. strona jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje jej do dnia 30 kwietnia 2008r. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż w sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych przez A. Z. świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2008r. do 28 lutego 2011r. w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zgadzając się z tą decyzją, A. Z. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nigdy nie miała zamiaru postępować niezgodnie z prawem i opierała się jedynie na stanowisku organu administracji zajętym w decyzjach z 2005r. i 2006r. Nie została wcześniej powiadomiona o tym, iż od chwili przyznania jej renty rodzinnej po śmierci męża nie należy się jej zasiłek pielęgnacyjny. A. Z. podniosła także, iż nie wie jaka jest różnica pomiędzy jednym i drugim świadczeniem oraz, że ma 85 lat. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał A. Z. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie od dnia 1 września 2005r. na czas nieokreślony. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. podwyższył wysokość świadczenia do kwoty 153 zł miesięcznie. W związku z nabyciem przez A. Z. od dnia 30 maja 2008r. uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przy rencie rodzinnej po zmarłym mężu (pismo ZUS z dnia [...] lutego 2011r.), Prezydent Miasta Ł. zasadnie zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia i orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego do dnia 30 kwietnia 2008r. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje bowiem osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, iż w decyzji organu pierwszej instancji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zawarte jest pouczenie, że w przypadku jakichkolwiek zmian mających wpływ na prawo do świadczeń należy niezwłocznie powiadomić organ wydający decyzję. Pouczenie takie znajduje się także w części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zapoznanie się z treścią pouczenia strona potwierdziła własnoręcznym podpisem. W skardze na powyższą decyzję A. Z. wniosła o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji umarzającej zaległość względem Gminy Miasta Ł., ewentualnie udzielenie ulgi w spłacie należności poprzez rozłożenie jej na raty i umorzenie odsetek naliczonych od zaległości. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji zobowiązującą ją do zwrotu niesłusznie pobranego zasiłku. Podniosła, iż z treści pouczenia zawartego we wniosku nie wynikało wprost, że przyznanie świadczenia w postaci renty, czy też emerytury zobowiązuje ją do zgłoszenia tej okoliczności. Skarżąca powołała się nadto na okoliczności związane z jej wiekiem, stanem zdrowia, sytuacją rodzinną i majątkową mające świadczyć o tym, że nie jest w stanie spłacić żądanej kwoty jednorazowo bez uszczerbku dla zaspokojenia swoich istotnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż decyzją z dnia [...] nie orzeczono o nienależnie pobranym świadczeniu, a ograniczono jedynie okres, na jaki przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na brak uprawnień do jego pobierania. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie bądź zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane. Dlatego też wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego jest przedwczesny. Wniosek taki należy złożyć po otrzymaniu decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku A. Z. oświadczyła, że otrzymała kolejną decyzję, zobowiązującą ją do zwrotu świadczeń wypłaconych po 30 kwietnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 135 p.p.s.a. umożliwia natomiast sądowi stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona choć z zupełnie innych przyczyn, niż w niej wskazane. W sprawie niniejszej organy zmieniły – skracając z mocą wsteczną – okres, na jaki przyznano skarżącej uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Okolicznością faktyczną uzasadniającą to działanie stało się według organów nabycie przez skarżącą uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Należy jednak zauważyć, że organy dokonały wadliwej wykładni art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje kwestię zbiegu dwóch świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. są to koszty związane z określonym w ustawie stopniem niepełnosprawności uprawnionego (art. 16 ust.1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dodatek pielęgnacyjny zgodnie z art. 75 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zmianami) przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo z niepełnosprawnością albo z określonym wiekiem. Zawarty w art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zakaz dublowania tych dwóch świadczeń ma na celu wyeliminowanie sytuacji pobierania przez osobę uprawnioną różnych świadczeń służących temu samemu celowi i w ten sposób dublowania pomocy Państwa. Niewątpliwie zapis art. 16 ust. 6 ustawy dotyczy sytuacji, gdy obydwa świadczenia przysługują tej samej osobie, tylko wówczas można powiedzieć, że uprawniony uzyskuje pomoc na jeden cel z dwóch źródeł. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego uzyskał małżonek skarżącej. To w związku z jego niepełnosprawnością wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny, to koszty związane z jego egzystencją miał pokrywać. Tymczasem prawo do dodatku pielęgnacyjnego skarżąca uzyskała jak się zdaje w związku z ukończeniem 75 roku życia. W takiej sytuacji nie ma zbiegu obydwu świadczeń, o którym stanowi art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Każde ze świadczeń wypłacane było na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania innej osoby: zasiłek pielęgnacyjny – wydatków męża, dodatek pielęgnacyjny – wydatków żony, A. Z. Należy też podkreślić, że wprawdzie zasiłek pielęgnacyjny wypłacany jest do rąk osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym, ale jak wynika z zapisu art. 16 ust.2, 3 przysługuje osobie niepełnosprawnej. W tej sytuacji zastosowanie art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy każde ze świadczeń służy innej osobie jest sprzeczne z prawem. Natomiast organy nie zauważyły, że uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego niewątpliwie wygasło z chwilą śmierci męża skarżącej i z tą chwilą skarżąca utraciła prawo do jego pobierania, a nie od momentu uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzję należy jednak wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na błędną wykładnię przepisu art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który legł u jej podstaw. Przepis art. 32 ust. 2 stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, (...)". Przepis ten nie stanowi, że organ uchyla decyzję w każdym przypadku, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W szczególności nie daje on podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy okres ten upłynął. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 535/08. Wprawdzie NSA orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której NSA wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy. W takiej sytuacji według Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z kolei powołany także jako podstawa prawna decyzji art. 163 k.p.a. również w ocenie sądu nie ma w niniejszym postępowaniu zastosowania. Przepis ten stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Zatem i ta podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie została prawidłowo powołana. Organy winny natomiast rozważyć kwestię wygaśnięcia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze śmiercią uprawnionego męża skarżącej. Z kolei zarzuty podniesione w skardze a dotyczące braku świadomości po stronie skarżącej że utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego czy też braku możliwości zwrotu są w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowe. Co najwyżej mogą być rozpatrywane w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Poza rozważaniami sądu pozostają też wnioski skarżącej o umorzenie żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, bowiem zaskarżona decyzja nie nakłada takiego obowiązku. Został on określony w odrębnym postępowaniu i rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe, wobec wydania decyzji z naruszeniem art. 16 ust. 6 i art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też art. 163 k.p.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych rozważań.