II SA/Łd 62/06

Dnia 20 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Asesor Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. i T. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr[...], z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. O. i T. O. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 c ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106 poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 25 października 2005 roku T. i M. małżonków O., na postanowienie Nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nakładające na M. i T. małżonków O. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku, 3 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w R. przy ulicy A 7 wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania obiektu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzone w dniu 3 grudnia 2002 roku przez organ nadzoru budowlanego I instancji oględziny działki o nr ewidencyjnym [...] w R., przy ulicy A 7, stanowiącej własność M. i T. małżonków O. wykazały, iż na tej działce znajduje się między innymi budynek mieszkalny, parterowy, murowany. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek ten zaprojektowany został jako gospodarczy, na realizację którego, wydane zostało przez Naczelnika Gminy R. pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...] Organ ustalił nadto dobudowanie przez inwestora w 1975 roku ganku murowanego o wymiarach 2,60 x 3,00 metra, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ustalił, iż obecnie przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny. Wobec ustalonego powyżej stanu faktycznego organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia[...], wydanym na podstawie przepisu art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku zobowiązał M. i T. małżonków O. do przedłożenia określonej dokumentacji wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania budynku mieszkalnego. Niewykonanie nałożonego obowiązku spowodowało wszczęcie przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 roku w sprawie sygn. akt II SA / Łd 1508/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Nr[...], z dnia [...] [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania dokumentacji. W uzasadnieniu wyroku sądu stwierdzono, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, ze skarżący – M. i T. małżonkowie O. wznieśli obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w dniu 24 kwietnia 1975 roku. Wątpliwości budzi natomiast wykonanie tego obiektu zgodnie z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też zmiana sposobu jego użytkowania (z gospodarczego na mieszkalny) już po zakończeniu budowy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wskazania właściwej podstawy prawnej postanowienia Nr[...], wydanego w dniu 14 stycznia 2003 roku nakładającego na skarżących obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego. Ponadto sąd wskazał, iż w omawianym przypadku organ wydal powyższe postanowienie w oparciu o błędnie powołaną podstawę prawną, którą nie mógł być przepis art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku. W ustalonym stanie faktycznym – jak wskazał to sąd – winny mieć zastosowanie przepisy obowiązującej w dacie wydania postanowienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, a w szczególności przepis art. 81 c ust. 2, który w swej treści jest odpowiednikiem art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. W sytuacji powstałej wskutek wydania powyższego wyroku, organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] uchylił swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] , a następnie postanowieniem Nr[...], z dnia [...] nałożył na M. i T. małżonków O. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku określonej dokumentacji wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w R. przy ulicy A 7. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż na powyższe postanowienie wpłynęło w terminie zażalenie M. i T. małżonków O., w którym wniesiono o jego uchylenie, jako wydanego na "podstawie oszustwa, korupcji urzędowej oraz łapownictwa". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po zapoznaniu się z materiałem dowodowym stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 81 c ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż wiążący w przedmiotowej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 21 grudnia 2004 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1508/03. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem organ wydając skarżone postanowienie postąpił w sposób zasadny, gdyż w pełni odpowiada ono stanowisku sądu wyrażonemu w przywołanym wyżej wyroku. Przedmiotowe postanowienie dotyczy bowiem zebrania stosownego materiału dowodowego, dotyczącego sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Odnosząc się do treści zażalenia organ stwierdził, iż nie miało ono wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia. W dniu 23 grudnia 2005 roku M. i T. małżonkowie O. od powyższego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili, iż rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie "oszustwa, korupcji urzędowej, łapownictwa". Ponadto skarżący zarzucili, iż "uzasadnienie zawiera nieprawdę i fałszywe dowody", a postępowanie toczy się przy udziale "podstawionych celowo stron", które od trzech lat nie żyją. Skarżący zarzucili nadto naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., wskazując, iż chodzi o stronę, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, oraz art. 1, art. 2, art. 32, art. 40, art. 64, art. 75, art. 76, art. 78 Konstytucji RP, bez bliższego przywołania w czym upatrują naruszenia owych przepisów. Odnosząc się do zarzutu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego skarżący podnieśli, iż jest to "próba ograniczenia własności i dóbr osobistych" i że stwierdzony przez organy sposób użytkowania budynku trwa od trzydziestu lat i jest zgodny z "uznaniem" właścicieli nieruchomości. Ponadto zarzucili, iż uzasadnienia kwestionowanych postanowień nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto zawierają błędy faktyczne i prawne. Skarżący wskazali również, iż inspektorzy nadzoru budowlanego występujący w niniejszej sprawie działają wspólnie i w porozumieniu tworząc fałszywe dowody i podstawiając jako strony postępowania "martwe dusze". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed sądem skarżący przyznali, iż w 1985 roku do budynku wybudowanego w 1975 roku dobudowali ganek. Ponadto przyznali, iż budynek ten od wielu lat użytkują w okresie letnim jako budynek mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, rodzących konieczność uchylenia zarówno postanowienia zaskarżonego, jak i postanowienia poprzedzającego. Dokonując oceny legalności działań administracji publicznej w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, będący podstawą dokonanej subsumpcji. Co prawda w skardze postawiony został zarzut nieprawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego, to jednak w świetle, chociażby oświadczeń skarżących złożonych przed sądem, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący dokonali w sposób samowolny do istniejącego budynku gospodarczego dobudowania oficyny (ganku), a nadto, co najmniej od kilkunastu lat w okresie letnim budynek gospodarczy użytkują jako budynek mieszkalny. Tak ustalony stan faktyczny był podstawą działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Organy te jednak ograniczyły się do tych działań, których podstawę stanowi przepis art. 81 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowiący, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Pominęły natomiast okoliczność związaną z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym natomiast zakresie rozstrzygający jest przepis art. Art.71 a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowiący, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc 1) opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznym, 3) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, 4) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. W toku niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego ograniczyły swe działania wyłącznie do kwestii, których podstawą było stwierdzenie samowolnego dobudowania do legalnie wzniesionego obiektu budowlanego, innego obiektu budowlanego. Pominęły natomiast kwestię związaną z samowolną zmianą sposobu użytkowania legalnie wzniesionego obiektu budowlanego. Taki sposób postępowania organów nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia przepisów ustawy – Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, iż sprawa w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane), a zatem nie było jakichkolwiek przeszkód do tego, aby postępowania w niniejszej sprawie prowadzić w oparciu o całokształt ujawnionych i należycie ocenionych okoliczności faktycznych. Zaniechanie tegoż przez organy administracji i prowadzenie postępowania tylko w odniesieniu do fragmentu ujawnionych naruszeń prawa budowlanego stanowi przejaw działania w sprzeczności z prawem i prowadzi do naruszenia przepisu art. 71 a ustawy Prawo budowlane, polegającego na zaniechaniu jego zastosowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny również zweryfikować dotychczas prezentowany pogląd tyczący kręgu podmiotów występujących w niniejszej sprawie jako uczestnicy postępowania. Bez wątpienia traktowanie jako uczestnika postępowania podmiotu, który od wielu lat nie żyje stanowi pogwałcenie przepisu art. 29 k.p.a. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające uznając, iż organy zastosowały niewłaściwie prawo materialne, co miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności na zakres obowiązków nałożonych na właścicieli obiektu budowlanego. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 p.p.s.a. i stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.