II SA/Łd 62/10

Dnia 24 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały o nadaniu statutu Muzeum im. Antoniego hrabiego Ostrowskiego w T. oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność § 17 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Muzeum w T. imienia A. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że w/w uchwałę przedłożono organowi nadzoru w dniu 2. listopada 2009r. W § 17 załącznika do ww. uchwały Rada Miejska postanowiła, że "do składania w imieniu Muzeum oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków finansowych i majątkowych wymagane jest współdziałanie dwóch osób tj. Dyrektora i głównego księgowego lub osób upoważnionych przez Dyrektora". Organ nadzoru podniósł również, że przepisy ustawy z dnia 21.listopada 1996r. o muzeach (Dz. U. z 1997r. nr 5, poz. 24 ze zm.) nie normują spraw składania oświadczeń w imieniu muzeum i jego reprezentacji. Zatem stosownie do art. 4 tej ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25.października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., nr 13, poz. 123 ze zm.). Przepis art. 17 tej ustawy stanowi, iż dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Wojewody [...], przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora, zaś ani przepis art. 6 ust 2 ustawy o muzeach, ani też art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie upoważnił Rady do uregulowania w statucie Muzeum zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu Muzeum. Zatem Rada Miejska T. w § 17 statutu Muzeum, unormowała zasadę dwuosobowego współdziałania w zakresie składania oświadczeń w imieniu Muzeum, w sposób niezgodny z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wniosła Rada Miejska T., żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że Statut Muzeum imienia A został nadany stosownie do wymogów art. 6 ustawy o muzeach z zachowaniem procedury, przewidzianej powołanym przepisem. Powołana ustawa nie wyczerpuje tematyki związanej z działaniem muzeów, zatem stosownie do art. 4 ustawy o muzeach, zastosowanie w sprawach nieuregulowanych znajdują przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W oparciu o art. 17 tejże ustawy, stanowiący, iż to właśnie Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, został skonstruowany w Statucie Muzeum w T. im. A rozdział IV "Nadzór i zarząd muzeum". W § 11 powołanego Statutu postanowiono, że "Muzeum zarządzane jest przez Dyrektora...". Wskazany zapis w sposób ewidentny daje wyraz zasadzie jednoosobowego zarządu instytucją kultury, wyrażonej w art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zasada jednoosobowego zarządu i reprezentacji została skonkretyzowana również w dalszych zapisach rozdziału IV, a dokładnie w § 12 ust. 1 Statutu Muzeum w T. im. A stanowiącym, iż "Dyrektor zarządza całokształtem działalności Muzeum, czuwa nad mieniem i jest za nie odpowiedzialny". Tak skonstruowana regulacja nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do kwestii samodzielnego sprawowania zarządu oraz jego zakresu, który jak wskazano powyżej obejmuje "całokształt" działalności muzeum. Formułując ten zapis, w § 12 ust. 1 zostało podkreślone, iż w ramach całościowego zarządu Dyrektor czuwa nad mieniem Muzeum, ponosząc za nie odpowiedzialność. Zatem Rada Miejska T. uchwalając Statut Muzeum w T. im. A szczególną uwagę zwróciła na obowiązek dbałości Dyrektora Muzeum o jego sprawy majątkowe. Implementację regulacji zawartej w art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i wyrażonej w niej zasady jednoosobowej reprezentacji stanowi również kolejny zapis Statutu Muzeum w T.im. A. wyrażony w § 12 ust. 2 lit. c , w którym postanowiono, iż do zakresu działania Dyrektora Muzeum, należy w szczególności reprezentowanie Muzeum na zewnątrz. Regulacja zawarta w § 17 statutu wprowadza natomiast dodatkową gwarancję pewności gospodarki finansowej i majątkowej Muzeum, a uzasadniona jest koniecznością czuwania nad finansami publicznymi, których dysponentem jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gmina Miasto T.. Jak bowiem wynika z brzmienia § 15 Statutu Muzeum w T. im. A "działalność Muzeum jest finansowana z budżetu Gminy Miasto T.". W świetle tej regulacji, określającej sposób finansowania działalności Muzeum w T., jako finansowanie z budżetu Gminy Miasto T., nie może dziwić fakt, iż Rada Miejska T. wprowadziła obostrzenie w zakresie składania oświadczeń woli, dotyczących praw i obowiązków finansowych i majątkowych Muzeum. Należy również zaznaczyć, że w powołanym przepisie nie mamy do czynienia z wprowadzeniem zasady, kreślonej przez organ nadzoru mianem "dwuosobowego współdziałania w zakresie składania oświadczeń w imieniu Muzeum", skoro regulacja ta dotyczy wąskiego wycinka spraw. Ponadto fakt, iż dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, nie wyklucza możliwości ustalenia w statucie, iż w sprawach finansowych i majątkowych instytucji wymagane jest współdziałanie dwóch osób z uwzględnieniem osoby prowadzącej finanse instytucji. Z postanowienia podjętego przez Radę Miejską T. jednoznacznie wynika, iż dyrektor zawsze będzie decydował w przedmiocie składania oświadczeń finansowych i majątkowych kierowanej przez siebie jednostki, bowiem albo sam będzie je składał przy kontrasygnacie głównego księgowego bądź sam wskaże osoby, które to uczynią. A zatem osoby te będą działały w oparciu o udzielone im pełnomocnictwo przez dyrektora instytucji. Udzielenie takiego pełnomocnictwa z całą pewnością nie stoi w sprzeczności z art. 17 ustawy z dnia 25.października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, iż praktyka współdziałania w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach finansowych jednostek kultury dyrektora i osoby odpowiedzialnej za jej finanse jest powszechna i dotyczy większości podmiotów tego typu. Dodatkowo zaś projekt statutu zaopiniowany został pozytywnie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł alternatywnie o jej odrzucenie z uwagi na podjęcie uchwały o jej złożeniu po upływie ustawowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, względnie o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonego aktu. W piśmie procesowym z dnia 22.marca 2010r. pełnomocnik skarżącej Rady Miejskiej w T., zwalczając przywołaną w odpowiedzi na skargę argumentację, przemawiającą za odrzuceniem skargi, wskazywał na terminowość i prawidłowość jej złożenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodził, iż zarówno udzielone radcy prawnemu pełnomocnictwo jak i podjęta uchwała Rady Gminy uzasadniają uznanie skargi za dopuszczalną i jej merytoryczne rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do zrzutów organu nadzoru, związanych z dopuszczalnością i terminowością wniesienia skargi wskazać należy, iż nie są one zasadne. Jak bowiem wynika z dokumentacji, znajdującej się w aktach sprawy rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miejskiej w T. w dniu 7.grudnia 2009r. Skarga złożona została w dniu 6.stycznia 2010r., zatem z zachowaniem ustawowego trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Późniejsze podjęcie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, nie stanowi o uchybieniu terminu do jej wniesienia. Przepis art.98 ust. 3 ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ustanawia bowiem terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, że uchwała o jego zaskarżaniu podjęta została po wniesieniu skargi do sądu. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.listopada 2005r., sygn.akt II OSK 290/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Również zakres udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa oraz fakt formalnego udzielenia go po upływie terminu do wniesienia skargi nie prowadzą do konkluzji o konieczności jej odrzucenia. Uprawnienie do reprezentowania Rady Miejskiej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sposób oczywisty zawiera w sobie również kompetencje do złożenia pisma wszczynającego postępowanie przed tym sądem (skargi), zaś odrzucenie skargi wyłącznie z tego powodu, że prawidłowe pełnomocnictwo (umocowujące do jego wystawienia uchwałą rady) zostało formalnie udzielone w dacie późniejszej niż wniesienia skargi, stanowiłoby nadmierny rygoryzm, powodujący ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.lipca 2005r., sygn.akt II OSK 254/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Uznając natomiast skargę za dopuszczalną analizie poddano zarzuty w niej podniesione dla oceny zgodność z prawem zaskarżonego aktu nadzoru. Podstawą uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru może być bowiem każde naruszenia prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 465-466, teza 2) W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest § 17 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Muzeum w T. imienia A, stanowiący, iż do składania w bmieniu Muzeum oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków finansowych i majątkowych wymagane jest współdziałanie dwóch osób tj. Dyrektora i głównego księgowego lub osób upoważnionych przez Dyrektora. Pomijając już niejednoznaczność wspomnianego zapisu (nie jest bowiem jasne czy współdziałanie dotyczy dyrektora i głównego księgowego, dyrektora i osoby przez niego upoważnionej czy też dwóch osób upoważnionych przez dyrektora) i jego wątpliwą legislacyjną poprawność, nawet uwzględniając prezentowaną w skardze tezę o konieczności zapewnienia należytej pieczy nad mieniem publicznym (o ile założyć, że współdziałanie dotyczyć ma dwóch osób umocowanych przez dyrektora, de facto zatem działających "w zastępstwie" jednej osoby), podzielić należy stanowisko organu nadzoru o sprzeczności powyższej regulacji z treścią przepisu art. 17 ustawy z dnia 25.października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21.listopada 1996r. o muzeach, przewidującego zasadę jednoosobowego zarządu i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Podkreślić należy bowiem, iż przepisy gminne nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Dodatkowo wprowadzenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, uregulowań sformułowanych w sposób trudny do odczytania stanowi istotne naruszenie prawa, co musi skutkować nieważnością tak zredagowanych przepisów uchwały. (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4.października 2007r., sygn.akt II SA/Op 344/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 419013 oraz z dnia 13.września 2007r., sygn.akt II SA/Op 350/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 43395). W tym kontekście, sformułowanie w § 17 załącznika do powołanej ustawy obowiązku "współdziałania" przy składaniu w imieniu muzeum oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków finansowych dwóch osób "Dyrektora i głównego księgowego lub osób upoważnionych przez Dyrektora" stanowi naruszenie prawa. Z jednej bowiem strony narusza zasadę zarządzania i reprezentowania instytucji kultury przez jej dyrektora, statuowaną w art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (wymagając współdziałania dyrektora i innej osoby) z drugiej, przez swą nieprecyzyjność (w zakresie sformułowania "Dyrektora i głównego księgowego lub osób upoważnionych przez Dyrektora") rodzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Każde zaś istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.kwietnia 2007r., sygn.akt II OSK 166/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 344607 oraz z dnia 29.listopada 2006r., sygn.akt I OSK 1287, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 320891) Oceny wspomnianej nie zmienia podnoszona skardze okoliczność, iż sprawy określone w § 17 stanowią jedynie "wycinek" działalności muzeum, podczas gdy pozostałe uregulowania statutu precyzują zasadę jednoosobowej reprezentacji i zarządu instytucją kultury, sprawowanych przez jej dyrektora. Faktem jest bowiem, co przyznaje sama skarżąca, że w zakresie którego dotyczy § 17 statutu, zarząd i reprezentacja jednoosobowa muzeum jest wyłączona. Kwestia "rozległości obszaru" obowiązkowego współdziałania pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem, kontestowanego przez organ nadzoru, zapisu. Również okoliczność, iż statuty szeregu instytucji kultury, w tym także te poddane kontroli Wojewody [...], zawierają uregulowania analogiczne do wyeliminowanego zaskarżonym aktem nadzoru, nie może być uznana za legitymizację spornego przepisu, dowodząc co najwyżej braku konsekwencji organu nadzoru. Uwzględniając powyższe, wobec tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. m.o.