II SA/Łd 62/16

Dnia 28 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi R. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. LS II SA/Łd 62/16 U Z A S A D N I E N I E Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 września 2015 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym w Ł. przy ul. A, należącym do R. i M. M. stwierdzono, że drzwi wejściowe do lokalu otwierają się na zewnątrz w stronę klatki schodowej. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił R. i M. M. o wszczęciu postępowania w sprawie montażu drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 10 § 2 k.p.a., nakazał R. i M. M. w terminie do 15 listopada 2015 r. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. zdemontowania drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz na podest klatki schodowej i montażu drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że drzwi zostały zamontowane we wrześniu 2015 r. bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. Po dokonaniu pomiarów stwierdzono, że drzwi po całkowitym otwarciu wykładają się na drzwi wejściowe do sąsiedniego lokalu nr [...], nie pozostawiając drogi ewakuacyjnej z tego lokalu (pozostaje szczelina o szerokości 1-2 cm). Uzyskanie drogi ewakuacyjnej o szerokości 1,4 m zgodnie z § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niemożliwe i wynosi ona obecnie 1,16 m. Tymczasem zgodnie z § 236 rozporządzenia z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku. Jednocześnie organ powołując się na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego odstąpił od zasady czynnego udziału stron. W odwołaniu od powyższej decyzji R. i M. M. wskazali, że montaż drzwi wejściowych jest związany z bieżącą konserwacją lokalu i nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, wobec czego nie znajduje zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. Strona podniosła, że z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika, w jakim kierunku powinny otwierać się drzwi wejściowe ani też, jaka powinna być zachowana odległość między drzwiami sąsiednimi. Szerokość klatki schodowej wynosi 110 cm i nie spełnia wymogów obecnych przepisów. Blok powstał bowiem w latach 60. XX wieku i nie spełnia wymaganych norm i parametrów wynikających z aktualnych przepisów. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin – do dnia 29 stycznia 2016 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy komentowanego artykułu stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli tak, to powinny być interpretowane i stosowane razem z przepisami art. 50 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy tak użytkować, by spełniał wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zgodnie z tym przepisem wszelkiego rodzaju działania - stanowiące roboty budowlane, czy też inne prace, dotyczące obiektów budowlanych winny być oceniane z punktu widzenia spełnienia określonych przez prawodawcę wymagań. Nadto stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową jest obowiązany m.in. przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi "drogami ewakuacyjnymi". Z kolei w myśl ust. 3 powyższego przepisu wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami. Natomiast zgodnie z przepisami § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4m. Nadto stosownie do treści § 242 ust. 2 dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Zaś w myśl § 242 ust. 4 skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Nie jest zatem dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku, jeżeli drzwi te - po całkowitym otwarciu - spowodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. W wyniku postępowania wyjaśniającego organ stopnia powiatowego stwierdził, że roboty polegające na montażu drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz, wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie podczas jednoczesnego otwarcia drzwi obu przedmiotowych mieszkań następuje utrudnienie ewakuacji z lokalu nr [...], a zainstalowanie ogranicznika otwierania drzwi nie spowoduje doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż w dalszym ciągu droga ewakuacyjna nie będzie posiadała wymaganej szerokości. Jak trafnie stwierdził organ I instancji uzyskanie drogi ewakuacyjnej o szerokości 1,4m zgodnie z przepisami § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest niemożliwe, gdyż szerokość klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A w Ł., wynosi obecnie 1,16m. Odnosząc się do kwestii tego, że na montaż drzwi nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie do właściwego organu Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że roboty budowlane nawet, jeśli dotyczą działań niereglamentowanych, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, winny odpowiadać przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Takim przepisem, bez wątpienia, jest przepis § 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast w odniesieniu do odwołania organ II instancji wyjaśnił, że chociaż przepisy § 61 - § 64 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają odległości, jaka powinna być zachowana pomiędzy drzwiami zewnętrznymi lokali mieszkalnych, ani w jakim, kierunku winny się one otwierać, to wiadomym jest, że nie mogą być one sprzeczne z przepisami dotyczącymi dróg ewakuacyjnych i przepisami przeciwpożarowymi. W tej sytuacji organ I instancji zobowiązany był nakazać Państwu R. i M. M. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. zdemontowanie drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz na podest klatki schodowej i montaż drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz, w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A w Ł. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia w części dotyczącej nałożonego obowiązku. Natomiast z uwagi na znaczny upływ terminu wyznaczonego na wykonanie ww. obowiązku organ odwoławczy korzystając z unormowania zawartego w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 29.01.2016 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. i M. M. podnieśli zarzut naruszenia: 1. art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; 2. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje przypadek niecierpiący zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia, mimo że zagrożenie powinno mieć charakter realnie istniejący, a organ nie wszczął tożsamego postępowania w stosunku do pozostałych właścicieli lokali, którzy posiadają drzwi otwierane na zewnątrz klatki schodowej; 3. art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania skarżących na okoliczność uzyskania ustnej zgody administratora budynku na zamontowanie drzwi otwieranych na zewnątrz klatki schodowej; 4. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie z urzędu przez organ II instancji oględzin klatki schodowej, mimo że strony kwestionowały pomiary dokonane przez pracownika PINB; 5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia prawidłowej drogi ewakuacyjnej w dół klatki schodowej, a nie w górę oraz brak przesłuchania stron; 6. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wymiana drzwi wejściowych stanowi remont, podczas gdy stanowi bieżącą konserwację; 7. § 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że montaż drzwi narusza przepisy w sytuacji, gdy wymiary klatki schodowej, które zostały nieprawidłowe ustalone przez organ I instancji (w protokole oględzin 116 cm, pomiar przez skarżących – 105 cm), nie spełniają wymagań wskazanych w rozporządzeniu, niezależnie od sposobu montażu drzwi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazującą skarżącym wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. zdemontowania drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz na podest klatki schodowej i montażu drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A w Ł. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Obowiązek ten nakładany jest wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, m.in. gdy zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy pod pojęciem robót budowlanych rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a zatem montaż drzwi zaliczony do bieżącej konserwacji nie stanowi roboty budowlanej. Jednakże w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż przeprowadzenie robót budowlanych polegających na montażu drzwi wejściowych do lokalu w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa materialnego może być weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane który odnosi się bezpośrednio do procesu inwestycyjnego (tak np. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09). Szczególnej uwadze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy poddać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te co do zasady nie zawierają zakazu montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, czyli na klatkę schodową, o ile takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi, określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczania i otwierania nie zwęża drogi ewakuacyjnej. I tak - stosownie zaś do § 236 ust. 1 tego rozporządzenia z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi drogami ewakuacyjnymi. Ponadto w myśl § 242 rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Jak wynika z akt sprawy szerokość podestu klatki schodowej nie odpowiada wymogom rozporządzenia z roku 2002, co jednak nie może nieść ze sobą żadnych konsekwencji, skoro blok wybudowany został w latach 60. XX wieku. Jednak argument ten nie może w żaden sposób przemawiać za tym, że skoro szerokość podestu nie odpowiada normom, to i skarżący mogą w związku z tym podejmować działania nieodpowiadające warunkom rozporządzenia, w tym takie, które wpływają na bezpieczeństwo innych osób, zwłaszcza osób zamieszkujących w lokalu mieszkalnym nr [...]. Poza sporem musi bowiem pozostawać fakt, że otwarcie drzwi w mieszkaniu nr [...] zasłania całkowicie otwór drzwiowy do lokalu nr [...], co powoduje, że zablokowana jest możliwość wyjścia osób z lokalu nr [...] na drogę ewakuacyjną, w wyniku czego powstaje stan zagrożenia życia i zdrowia. Sytuacji tej nie zmienia (nie polepsza jak uważają skarżący) zamontowanie odbojnika. Nie dość bowiem, że drzwi z lokalu skarżących i tak niezmiennie utrudniają wyjście z lokalu nr [...], to w dodatku otwarte do punktu wyznaczonego przez odbojnik - przegradzają podest klatki schodowej i blokują drogę ewakuacyjną dla osób poruszających się po klatce schodowej, co narusza § 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle obowiązujących przepisów prawa, określających wymagania co do szerokości drogi ewakuacyjnej, należy przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - w przypadku otwierania drzwi na klatkę schodową, która jest jednocześnie drogą ewakuacyjną dla mieszkańców wyższej kondygnacji budynku wielorodzinnego - dochodzi do prawie całkowitego zagrodzenia przejścia ewakuacyjnego, co zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących nieprecyzyjnych pomiarów dokonywanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego należy wskazać, że z przedstawionych fotografii wynika, że odmienny jest sposób dokonywania pomiaru przez skarżących (np. skarżący dokonują pomiaru podestu do balustrady, a nie do końca podestu), co musi skutkować innymi wynikami. Jednak podkreślenia wymaga, że wskazywana (wyliczona) przez stronę mniejsza szerokość podestu tym bardziej potwierdza konieczność zapewnienia drożności drogi ewakuacyjnej w sytuacji zagrożenia. Nie są zatem trafne zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż stan faktyczny został wyjaśniony w sposób dostateczny i umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia. Bez znaczenia pozostaje również kwestia rzekomej ustnej zgody administratora na montaż drzwi otwieranych na klatkę schodową, gdyż nie znosi ona wywołanego takim działaniem stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Reasumując, w ocenie tut. Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego w sposób zasadny uznały, że montaż drzwi otwieranych na zewnątrz stwarza niebezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi i w konsekwencji nakazały demontaż drzwi i zamontowanie drzwi otwieranych do środka. Za usprawiedliwione – z uwagi na wywołany stan zagrożenia - uznać również należy zastosowanie w niniejszej sprawie art. 10 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ms