II SA/Łd 626/07

Dnia 6 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant referent stażysta Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 roku sprawy ze skargi B. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz strony skarżącej – B. Z. i A. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 4 i 59 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. nr 45 z 2005r., poz. 435 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. Z., dotyczącego samowolnego nasadzenia drzewek typowo leśnych na gruntach ornych, nakazał E. i J. L. przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntów rolnych na działce nr [...], położonej w K. w terminie do dnia 30.czerwca 2007r., podnosząc w uzasadnieniu, iż właściciele przedmiotowej działki dokonali samowolnego nasadzenia drzewek typowo leśnych tj. sosny, świerku, dębu, brzozy, klonu i jodły. Działka objęta nasadzeniami posiada powierzchnię 1,1270 ha i oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działka rolna R – IVa. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] oznaczona jest symbolem [...]– tereny o funkcji rolniczej z ograniczoną zabudową, wyłącznie związaną z rolnictwem. Samowolna zmiana sposobu użytkowania gruntu, skutkowała zatem nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniach od powyższego rozstrzygnięcia E. i J. L. podnieśli, iż na należącej do nich działce nr [...] w K. nie prowadzą działalności gospodarczej (gospodarki leśnej), natomiast urządzili ogród przydomowy, bowiem działka ta graniczy z ich siedliskiem. Wskazali też, iż przedsięwzięcie wspomniane nie wymagało pozwoleń ani zgłoszeń organom administracji, zatem prowadzone przez organ I instancji postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem. Alternatywnie wnieśli również o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie wstrzymania użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, iż żaden z przywołanych przez Wójta Gminy K. przepisów nie może stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że Gmina K. posiada miejscowy pan zagospodarowania przestrzennego, zatem przepis art. 59 ust. 1 pkt 2, zastosowany przez organ I instancji, nie może mieć w sprawie zastosowania. Takiej możliwości nie przewidują również, zdaniem Kolegium, pozostałe przepisy wymienione w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zatem decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona a postępowanie przez tym organem umorzone. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B. i A.Z. wskazali, iż jest ono dlań krzywdzące i narusza ich interes, jako właścicieli rolnych. Działka małżonków L. jest działką typowo rolną, nie leśną czy rekreacyjną, natomiast właściciele nasadzili na całej jej powierzchni (1,22 ha) drzewa typowo leśne. Nasadzenie tak dużej ilości drzew na tak dużej powierzchni zagraża, w ocenie skarżących, urządzeniom melioracyjnym, co jest wykroczeniem i samowolną zmianą sposobu zagospodarowania. Wskazali też, iż pomimo zapewnień właścicieli, działka jest zaniedbana i zachwaszczona, co wpływa niekorzystnie na sąsiednie uprawy rolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania – E. L. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w analizowanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zw2ażył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jedyną podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., w celu uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16.marca 2000r., sygn.akt V SA 1860/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 55749 i z dnia 6.sierpnia 1999r., sygn.akt IV SA 1167/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47913) W rozpoznawanej sprawie natomiast organ odwoławczy, powołując się na wadliwe zastosowanie przez Wójta Gminy M. przepisów wskazanych przezeń w treści decyzji (w szczególności przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie wykazał, by postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie było bezprzedmiotowe. Biorąc bowiem pod uwagę nawet niejednoznaczne i dalece niewystarczające ustalenia, poczynione przez organy a dotyczące nasadzenia działki o charakterze rolnym drzewkami leśnymi z przeznaczeniem bądź to na las (jak twierdzą skarżący), bądź też na ogród (jak podnoszą jej właściciele), jest niewątpliwe, iż nastąpiła zmiana sposobu jej użytkowania. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działka nr [...] o powierzchni 1,1270 ha stanowiła użytek rolny, IVa klasy gruntów. Niezależnie zatem od tego, czy nasadzony na niej drzewostan stanowi las, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. nr 45, poz. 435 ze zm.), czy też jest urządzonym przez właścicieli ogrodem, zmieniony został sposób jej, rolniczego dotychczas, użytkowania. Po myśli art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu natomiast, ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy wchodzi w grę również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zamiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu wymaga dla tego rodzaju przedsięwzięć ustalenia warunków zabudowy również w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wyłączenie z tego obowiązku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.59 ust.1 ustawy) ma swe uzasadnienie w treści przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). W procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę (lub też zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu) następuje bowiem badanie inwestycji pod względem zgodności z przepisami prawa miejscowego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zaś przyjąć, iż tego rodzaju kontrola wyłączona jest w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu wówczas, gdy zmiana zagospodarowania nie wiążę się z potrzebą uzyskania pozwolenia na budowę czy też zmianą sposobu użytkowania obiektu, w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie bowiem w taki sposób, możliwa jest ingerencja właściwych organów w razie zmiany sposobu zagospodarowania (planowanej czy dokonanej samowolnie) sprzecznej z zapisami planu. Nie sposób też wyobrazić sobie, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie sytuacji podmiotów, które zamierzając zmienić sposób zagospodarowania terenu, nie muszą ubiegać się o pozwolenie na budowę (zgłaszać zmiany sposobu użytkowania), w zależności od tego czy dla danego terenu obwiązuje miejscowy plan zagospodarowania czy też nie i zwalnianie spod jakiejkolwiek kontroli tejże zmiany (nawet sprzecznej z planem) w razie jego obowiązywania. (por. w tym przedmiocie również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23.listopada 2004r., sygn.akt II SA/Bk 546/04, ONSAi WSA 2005/6/134) Oznacza to, iż, wbrew stanowisku organu odwoławczego, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. a co za tym idzie brak było podstaw do jego umorzenia w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od tego wskazać należy, iż kwestię przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, ich wyłączenia z produkcji rolnej oraz obowiązku ich rekultywacji i przeciwdziałania ich degradacji regulują przepisy ustawy z dnia 3.lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm.), zaś orzekanie w tym przedmiocie, częściowo przynajmniej, należy do właściwości wójta (np. art. 15 ust.5 powołanej ustawy). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie kosztów postępowania, zasadzając na rzecz skarżących ich zwrot w wysokości równej uiszczonemu przez nich wpisowi sądowemu.