II SA/Łd 626/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 61 § 1 i art. 61a oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., Nr 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) odmówił T.G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] zatwierdzającej na wniosek E. i S. małż. W. oraz M. W. podział nieruchomości położnej w T. oznaczonej nr 155 na działki o nr 155/1 i 155/2. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 7 listopada 2013 r. T. G. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, jednakże organ ustalił – na podstawie oświadczenia wnioskodawcy – że jest on właścicielem działki nr 71, nie jest zaś właścicielem działki, która podlegała podziałowi. Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, zasada z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. nie ma zastosowania, zaś organ jest zobowiązany do ustalenia czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. W myśl art. 157 § 2 w związku z art. 61a k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze postanowienia. Przyczyny odmowy to zarówno przyczyny przedmiotowe, jak i podmiotowe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce z przyczyn podmiotowych, gdyż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony ani w postępowaniu nadzwyczajnym, ani w postępowaniu zwykłym dotyczącym podziału nieruchomości nr 155. Wnioskodawca nie ma legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie istnieje przepis prawa z którego można wywieść istnienie interesu prawnego wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako ustawa) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Nie jest spornym, iż wniosek o wydanie kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji złożyli współwłaściciele nieruchomości nr 155. Jak wskazuje materiał dowodowy wnioskodawca nie posiadał i nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości tak przed jak i po podziale. Jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością nr 155, lecz fakt ten nie oznacza, iż przysługuje mu przymiot strony postępowania podziałowego. Organ dodał, w ślad za stanowiskiem judykatury, iż fakt, że dana osoba jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym, bądź współużytkownikiem sąsiadującej z działką będącą przedmiotem postępowania podziałowego zakończonego wydaniem stosownej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, co również odnosi się do postępowań nadzwyczajnych a więc postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czy postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie daje przymiotu strony. Decyzja ostateczna o zatwierdzeniu podziału z dnia [...], nie zmienia sfery praw i obowiązków wnioskodawcy, a wyłącznie sferę praw i obowiązków współwłaścicieli nieruchomości. Jedyny interes jaki posiada wnioskodawca to interes faktyczny, która w żadnej mierze nie stanowi przesłanki wyeliminowania decyzji z 2004 roku. Organ podkreślił, iż ponieważ wnioskodawca ma wyłącznie interes faktyczny, aby podział dokonany decyzją ostateczną został zniweczony i żeby nastąpiło przywrócenie stanu poprzedniego (gdyż jak podkreśla zabrano mu 88m²) a nie ma interesu prawnego, co dawałoby mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy, tym samym nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2004 roku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. G. podkreślił, iż jego interesu prawnego trzeba upatrywać w prawie własności działki sąsiadującej z terenem który został podzielony, a w wyniku której to czynności zmieniły się punkty graniczne działki wnioskodawcy i działki nr 155. Nadto wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją podziałową z 2004 roku wedle przepisów prawa geodezyjnego. Wnioskodawca wystąpił o przeprowadzenie dowodów z załączonych kserokopii pisma, potwierdzających m.in. zmianę przebiegu granicy na jego niekorzyść. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 140, art. 144, art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania i po analizie materiału sprawy, w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w pełni podzieliło dotychczasowe stanowisko, iż T. G. nie posiada interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu dotychczasowa ocena materiału dowodowego z uwzględnieniem wypracowanego stanowiska judykatury prowadzi do konkluzji, iż wnioskodawca posiada wyłącznie interes faktyczny, a ten nie jest wystarczającą przesłanką dla wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. G. wniósł o uchylenie zarówno postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz z dnia [...], jako wydanych z naruszeniem art. 75, art. 77 k.p.a. Uzasadniając skarżący wywodził jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo wnosząc o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów na okoliczność potwierdzenia, iż na skutek zatwierdzenia podziału uległy zmianie granice nieruchomości, co za tym naruszone zostało prawo własności skarżącego. Nadto wniósł o sygnalizację stosownie do art. 155 p.p.s.a. oraz załączył szereg dokumentów na potwierdzenie swych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sąd postanowił o oddaleniu wniosków dowodowych złożonych w skardze oraz w pismach procesowych z dni: 24 czerwca 2014 r., 2 października 2014 r., 15 października 2014 r. i 22 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującemu w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] zatwierdzającej, na wniosek E. i S. małż. W. oraz M. W., podział nieruchomości położnej w T. oznaczonej nr 155 na działki o nr 155/1 i 155/2. Jak wynika z ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego, skarżący T. G. pismem z dnia 7 listopada 2013 r. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z 2004 roku. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. następuje na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, iż po wpłynięciu wniosku organ zobligowany jest przede wszystkim zbadać, czy żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Zasadnie organ administracji publicznej przeprowadził ocenę, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją podziałową z dnia [...] i postępowania o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Z kolei krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 972/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn.akt VII SA/Wa 2109/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza rozstrzygnięcia organu w kontekście argumentów wniosku skarżącego, a także treść decyzji podziałowej, której nieważności domagał się skarżący prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż skarżącemu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie przysługiwał tak w postępowaniu podziałowym, jak i postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Istotnym jest, iż kwestionowane przez skarżącego w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcie wydane zostało na skutek wszczęcia postępowania podziałowego przez współwłaścicieli działki o nr 155. Postępowania podziałowego, które stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy inicjowane jest na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Nie budzi wątpliwości, iż współwłaściciele nieruchomości mają interes prawny w jej podziale. Nie budzi także wątpliwości ustalenie organów administracji publicznej, iż skarżący takiego interesu prawnego nie posiada. Skarżący jest wprawdzie właścicielem nieruchomości nr 71 bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, która została podzielona, niemniej jednak, co warto podkreślić, decyzja z dnia [...] zatwierdzała podział nieruchomości nr 155 nie wzdłuż granicy z nieruchomością skarżącego, lecz był to podział wewnętrzny w ramach dotychczasowych granic nieruchomości nr 155 i na skutek tegoż podziału powstała granica wewnętrzna nieruchomości nr 155. Podział taki w żaden sposób nie narusza sfery praw i obowiązków skarżącego jako właściciela nieruchomości nr 71, nie narusza w żaden sposób prawa własności skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, iż w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn.akt II SA/Rz 376/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 415/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn.akt II SA/Op 450/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, zważywszy podnoszone we wniosku okoliczności w konfrontacji z treścią decyzji, a w szczególności ze sposobem dokonanego nią podziału działki nr 155, oczywistym jest, że kwestionowane rozstrzygniecie nie ingerowało, ani nie naruszało w żadnym zakresie prawa własności skarżącego, w tym opisywanych punktów granicznych. Reasumując, kwestionowana przez skarżącego decyzja zatwierdzająca podział z dnia [...], nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Nadto skarżący nie wskazał na żaden inny przepis prawa materialnego, z którego mógłby wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż zasadne jest zaskarżone rozstrzygnięcie oparte na art. 61a k.p.a. Przepis art. 61a k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności ma wprawdzie odrębną, szczególną regulację, jednakże brak w niej przepisu regulującego przypadki, gdy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Dlatego też w pełni prawidłowe jest odwołanie się przez organ administracji publicznej do zasad ogólnych, a co za tym do art. 61a k.p.a. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze, gdzie prezentowany jest pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn.akt III SA 182/95, publ. ONSA 1996/4/167 oraz z dnia 19 marca 1997 r., sygn.akt III SA 1802/95, publ. Lex nr 29911). Mając na uwadze zarzuty skarżącego, powtórzyć trzeba, w ślad za poglądem zaprezentowanym przez tutejszy sąd w orzeczeniu z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn.akt II SA//Łd 392/14 w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję organu o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], iż kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją podziałową, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Ewentualna niezgodność wpisów w ewidencji gruntów i budynków, na którą wskazuje skarżący jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Reasumując, w ocenie sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż wykładnia zastosowanych przepisów nie uchybia prawu w takim zakresie, w jakim mogłaby wpłynąć na wynik sprawy, powodując jednocześnie, że zaskarżone postanowienie należy ocenić jako prawidłowe. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Organ administracji działał z poszanowaniem, ale przede wszystkim na podstawie obwiązujących przepisów prawa i wywiązał się z podstawowych reguł postępowania. Skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego wnosił o przeprowadzenie szeregu dowodów, zgłaszanych już w znacznej mierze przed organem administracji, a dotyczących przebiegu granicy oraz punktów granicznych między działkami nr 71 i nr 155 i sporów na tym tle, niemniej na odcinku, którego nie dotyczyła linia podziału działki nr 155 na działki oznaczone nr 155/1 i nr 155/2. Tym samym, z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. i zważywszy, że wskazywane dowody nie dotyczą zakresu przedmiotowej sprawy i żadnych istotnych w sprawie wątpliwości, należało je oddalić W tej sytuacji, z uwagi na podniesione wyżej okoliczności, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. B.A.