II SA/Łd 627/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska (spr.), p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów oddala skargę 3 II SA/Łd 627/01 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. , po rozpatrzeniu odwołania B. K., uchylił decyzję Starosty [....] z dnia [...] Nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu M. i umorzył postępowanie w I instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 ust.2 k.p.a. i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 10860. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, w dniu [...] Starosta [...] wydał z urzędu decyzję Nr [...] o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu M. w gminie B. w ten sposób, że w jednostce rejestrowej G.958-1 (właściciele B. i Z. małż. K.) oprócz zmiany klas gruntowych i użytków zmieniono powierzchnię ogólną gospodarstwa z 3,39 ha na 3,3163 ha. Na skutek odwołania wniesionego przez B. K., która zakwestionowała zmniejszenie powierzchni działki Nr[...], wchodzącej w skład gospodarstwa ,( przed scaleniem działka Nr[..] )z 0,09ha do 0,07 ha, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że nie spełnia ona dyspozycji przepisów rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158 poz. 813), obowiązujących w dacie wykonania pracy geodezyjnej - mapa numeryczna. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem modernizację gruntów i budynków przeprowadzało się na podstawie ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] rozporządzenia Wojewody w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. Skutkiem tej decyzji organu odwoławczego było utrzymanie zapisów ewidencji gruntów w stanie pierwotnym. W dniu [...] Starosta [...] wydał z urzędu nową decyzję Nr [...] o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, polegającej na przywróceniu w ewidencji stanu sprzed 29 czerwca 2000 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 104 k.p.a. Także od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazywała, że w decyzji tej zmieniono w stosunku do decyzji Nr [...] powierzchnię gospodarstwa z 3,3163 ha na 3,39 ha, gdy tymczasem ogólna powierzchnia gospodarstwa powinna wynosić 3,46 ha ( 2,76 ha wskazane w akcie własności ziemi z 1976 r i 0,70ha odkupione od PFZ). Organ odwoławczy po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że sprawa zmiany powierzchni działki siedliskowej została zakończona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] numer [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia[...] . numer [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu M. i może być kontynuowana w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, organ stwierdził, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, gdyż: 1/ Nie jest prawdą, że jest ona wydana z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] toczyło się na wniosek Pani B. K.; 2/ Podane uzasadnienie decyzji nr[...] , że zmiany wprowadza się na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] jest niewystarczające, gdyż decyzja administracyjna w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może być dokumentem służącym za podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków; 3/ Decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przede wszystkim zaś organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] uchylając decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] przywróciła stan poprzedni w ewidencji gruntów i budynków i tym samym uczyniła zadość żądaniom skarżącej. W obszernej skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, B. K. wnosiła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdziła, że jej odwołanie od decyzji administracyjnych dotyczy działki Nr [...] o pow. 7 arów, przed scaleniem oznaczonej Nr [...] i mającej pow. 9 arów. Podobnie jak w swoich odwołaniach od kolejnych decyzji wyjaśniała, że działka ta była działką siedliskową jej rodziców, którą pozostawiono w ich dożywotnim użytkowaniu . Działkę tę po ich śmierci skarżąca nadal użytkuje i opłaca od niej podatki i jako następca prawny mogłaby wystąpić o przyznanie własności tej działki. Działka ta uległa zmniejszeniu na skutek działań sąsiada, który stopniowo poszerzał swoją przylegającą działkę, kosztem działki Nr [...]. Jak wskazuje skarżąca przedmiotowa działka siedliskowa została “podzielona i rozpisana w 1983 r.", tj. zmniejszona z pow. 9 arów do pow. 7 arów, jeszcze za życia jej matki i nie powiadomiono o tym ani jej matki ani nikogo z rodziny. Skarżąca zakwestionowała także wydaną decyzję scaleniową wydaną w 1988 r i wskazywała, że nie powinna ona objąć działki siedliskowej, która była działką zabudowaną. Wskazywała , że do scalenia wniosła gospodarstwo o pow. 3,46 ha , a nie 3,39 ha. Ponadto skarżąca zakwestionowała także decyzję Naczelnika Gminy z 1980 r , która nie przekazała działki zabudowanej Nr [...] ( przed scaleniem ) w dożywotnie użytkowanie jej rodzicom. Wnosiła o ponowne rozpoznanie sprawy od samego początku i wydanie decyzji naprawiającej jej krzywdę, w tym uchylenie decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy B. z dnia [...] w części dotyczącej działki siedliskowej. W kolejnych pismach złożonych do Sądu skarżąca wskazywała także, że decyzja o przydzieleniu jej rodzicom działki siedliskowej Nr [...] o pow. 0,09 ha w dożywotnie użytkowanie znajdowała się w dokumentach Urzędu Gminy ale celowo została zagubiona. Skarżąca załączyła też kserokopie dokumentów tj. m.in. : wypis z rejestru gruntów z 1976 r , akt własności ziemi z 29.03.1976 r wydany jej rodzicom na grunty o łącznej powierzchni 2,31 ha, decyzję z 19.05.1980 r o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego S. i K. P. o pow. 2,31 ha. w zamian za rentę, podanie o przejęcie tego gospodarstwa z 22.04.1980 r, decyzję o przydzieleniu do bezpłatnego dożywotniego użytkowania S. P. działki 732 1200 o pow. 0,31 ha, decyzję Wojewody [...] z dnia [...][...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. w części dotyczącej działki Nr[...] ., postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i K. małż. P., wypis z rejestru gruntów obejmujący sporną działkę i przedstawiający stan z 1980 r – przed scaleniem ( działka nr [...] o pow.0,09 ha), decyzje ustalające wymiar podatku z 2000 i 2001 r.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wnosił o oddalenie skargi, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił ponadto, że w odwołaniu od decyzji z dnia [....] B. K. podniosła dwie kwestie: - stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów we wsi M. oraz - zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] z powodu zmniejszenia powierzchni działki siedliskowej nr [...] - W związku z tym wszczęte zostały dwa odrębne postępowania . Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia scalenia gruntów, jak wskazał organ, zakończone zostało decyzją , od której nie wniesiono odwołania. Drugie postępowanie, dotyczące zmian w ewidencji , jest przedmiotem niniejszego postępowania. Po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę B. K., złożyła wyjaśnienie, z którego wynika, że złożyła odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] i przestawiła kserokopię potwierdzenia nadania odwołania . Skarżąca zarzucała także , że dokumenty, na które powołują się organy są sfałszowane, bo nie podają prawdziwych informacji. W piśmie z dnia 10.01.2004 r., złożonym bezpośrednio przed terminem rozprawy skarżąca wyjaśniła, że w poprzednich pismach błędnie podała, iż działka siedliskowa Nr[...] , na której znajdowały się budynki mieszkalne i gospodarcze była oddana jej rodzicom w dożywotnie użytkowanie. Prosiła o ponowne rozpatrzenie : 1/ kwestii własności po jej rodzicach działki siedliskowej Nr [...] o pow. 0,09 ha i działki Nr [...] i Nr [...] o łącznej powierzchni 0,31 ha i 2/ kwestii brakującej powierzchni ogólnej jej gospodarstwa rolnego, które w wyniku scalenia zostało pomniejszone z 3,46 ha do 3,2338 ha. Ostatecznie wnosiła o unieważnienie wszystkich wydanych decyzji i przywrócenie jej prawa własności po rodzicach tj. działki nr [...]( obecnie Nr [...] ) o pow. 0,09 ha i wytyczenie jej spornej granicy i działek [...] i 1200 o pow. 0,31 ha ( obecnie Nr[...]) i przydzielenie brakującej powierzchni gospodarstwa rolnego tj. 0,2262 ha. Na rozprawie skarżąca popierała skargę, żądając uchylenia wszystkich decyzji. Jej zdaniem wszystkie decyzje były wydane na podstawie sfałszowanych dokumentów, przez co rozumie , że organ w decyzji podawał nieprawdę . Wyjaśniła, że od działki nr [...] płaci podatek za 8,25 ara, a posiada tylko około 6,35 ara. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270). Jednocześnie z tym dniem, z mocy art.. 3 wskazanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające /.../ utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ). W myśl art. 97 § 1 wskazanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej przez B.K. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1269 ) , decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził jednak takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 28 lutego 2001r., w dacie tej nie obowiązywało już rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 158 poz. 813 ze zm.), które uchylone zostało z dniem 1 października 1999 r. na mocy art. 105 ustawy z dnia 13 października 1998 r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r Nr 133 poz. 872), a nowe przepisy wykonawcze nie zostały jeszcze wydane ( rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków weszło w życie dopiero 2 czerwca 2001 r. – Dz. U. 38, poz. 454). Prawidłowo zatem - jako jedyną podstawę prawną prowadzenia ewidencji gruntów i budynków – wskazano w decyzji przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r Nr 100 poz. 1086). Art. 22 tej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, przy czym właściciele gruntów i budynków , a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych inne osoby fizyczne lub prawne są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków wynikających z decyzji właściwych organów. W myśl art. 22 ust. 3 na żądanie starosty osoby te, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei art. 23 ustawy nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Inaczej rzecz ujmując ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach , a więc prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności ( patrz : wyrok NSA z 19 kwietnia 2001r. II SA 862/00 , wyrok NSA z 7.04.1999r. II SA 119/99). W rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oznacza, że zapisy w ewidencji gruntów obrębu M. przywrócone zostały do stanu istniejącego przed datą wydania z urzędu przez Starostę [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] a więc odzwierciedlającego stan wynikający z decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M. Decyzją tą organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, który orzekł o wprowadzeniu do rejestru ewidencji gruntów zmian, które zostały już wcześniej wprowadzone na skutek decyzji organu II instancji z dnia [...] Zasadnym było także ustalenie przez organ odwoławczy, że w dacie wydawania decyzji brak było podstaw prawnych do wprowadzenia wyżej przedstawionych zmian do ewidencji gruntów i budynków, co oznaczało wystąpienie przesłanki “bezprzedmiotowości postępowania" i uzasadniało umorzenie postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do wniosków i zarzutów skarżącej zawartych w skardze i kolejnych pismach składanych w sprawie wskazać trzeba, iż organy administracji nie miały także podstaw prawnych do dokonania w ewidencji gruntów zapisów zmieniających powierzchnię gospodarstwa rolnego, zgodnie z jej wnioskiem tj. zwiększenia powierzchni działki siedliskowej Nr 1322 do 0,09 ha, przywrócenia prawa własności działki Nr [...] ( dawne działki Nr [...] i 1200 o powierzchni 0,31 ha ) oraz przydzielenia brakującej, po scaleniu, powierzchni gospodarstwa rolnego. W sprawie o dokonanie wpisu w rejestrze ewidencji gruntów organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów o prawo własności , czy też sporów między właścicielami sąsiednich nieruchomości, co do przebiegu granicy. Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 listopada 1998 r II SA 914/98, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Stanowiący punkt wyjścia w niniejszym postępowaniu zapis w ewidencji gruntów podający powierzchnię gospodarstwa skarżącej na 3, 39 ha wynikał z decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów we wsi M. w części dotyczącej działki nr[...]. Decyzja ta na dzień wydania zaskarżonej decyzji była decyzją ostateczną. Okoliczność, że skarżąca w 2000 r wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji i postępowanie wywołane jej wnioskiem nie zostało jeszcze zakończone, wobec wniesienia odwołania , nie dawała organowi prowadzącemu ewidencję podstaw do dokonywania jakichkolwiek zmian w zapisach ewidencji. Podobnie organy ewidencyjne nie były uprawnione do jakiegokolwiek weryfikowania decyzji Naczelnika Gminy w B. o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego rodziców skarżącej, bądź modyfikowania warunków przekazania gospodarstwa. Dopiero w przypadku uzyskania przez skarżącą korzystnych dla niej rozstrzygnięć czy to w postępowaniu przed sądem powszechnym czy w postępowaniu administracyjnym , będzie ona mogła zgłosić wniosek o dokonanie zmian w zapisach ewidencji gruntów, załączając dokumenty spełniające wymogi określone w cytowanej wyżej ustawie. Z powyższych względów, skoro zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku i brak jest uchybień, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu, na podstawie z art. 151 wskazanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270), skarga podlegała oddaleniu.